Em Portugal, o Direito do Ambiente encontra raízes profundas no tempo, ainda que, evidentemente, sob um ponto de vista bem diverso do actual. Senão vejamos:
- Na Constituição de 1822, atribuía-se o dever das câmaras municipais plantarem árvores nos baldios e terrenos concelhios.
- Nos finais do século passado (Decreto n.º8 de 5 de Dezembro de 1892) já se falava em "inquinamento" no regime sancionatório do Regulamento dos Serviços Hidráulicos.
- Em 1919 (Decreto com força de Lei n.º 5787 iiii de 10 de Maio) já encontramos uma Lei de Águas.
O primeiro período do Direito do Ambiente interno ou internacional, dos inícios do sec. XIX até aos anos 60, caracteriza-se sobretudo pela preocupação de assegurar uma utilização não conflituosa de alguns recursos naturais que começavam a ser disputados como factores de produção ou como bens de consumo. Especial relevância merece, desde logo, a água.
O Direito Internacional do ambiente (ainda sem o ser de facto) aparece como um meio de resolução de alguns conflitos de vizinhança que iam aparecendo numa sociedade crescentemente industrializada e povoada.
O processo de criar leis internacionais é menos certo e mais variado que os procedimentos encontrados nos sistemas legais nacionais ou comunitários. Contudo ele situa-se, com excepção de alguns países, logo abaixo da Constituição e daí a sua importância.
Tratados / Convenções e costumes criam normas vinculativas, enquanto outras fontes subsidiárias (como a Doutrina ou a Jurisprudência) têm uma influência mais indirecta no desenvolvimento da lei.
Os tratados são acordos governados por lei internacional e firmados entre estados ou entre estados e organizações internacionais. Tradicionalmente, os tratados são negociados e concluídos em conferências convocadas e albergadas por um Estado. Modernamente a maioria dos tratados são projectados e adoptados nas malhas de uma organização internacional, como as Nações Unidas ou o Conselho da Europa.
Em geral, os tratados vinculam apenas os estados e as organizações que os aceitam através da sua adopção, ratificação ou aderência. Têm inúmeras designações sendo as mais comuns: tratado, convenção, convénio, protocolo, pacto e acordo.
Os costumes são já, nos nossos dias, uma fonte secundária do Direito Internacional e são mais um elemento psicológico, com uma grande incerteza, até pelo facto de não serem escritos.
O Direito Internacional é por esta altura Estatocêntrico, onde a primeira necessidade é a defesa do território com os seus recursos e da população.
É justamente como objecto de conflito entre duas soberanias vizinhas que o ambiente entra como bem jurídico a ser protegido pelo Direito Internacional.
Após a Segunda Guerra Mundial, começam a surgir, em maior número, convénios relativos a questões que hoje não hesitamos em designar de ambientais como sejam a protecção das espécies e a protecção de cursos de água internacionais, como por exemplo, a Convenção que cria a União Internacional para a Conservação da Natureza, (Fontaineblau, 1948) e aprovada para adesão em Portugal apenas em 1989.
Merecem destaques, dentro da lógica vigente, os célebres convénios luso-espanhóis, referentes a troços internacionais dos rios comuns:- o convénio de 1964, que substitui um convénio já assinado em 1927, para regular o Uso e o Aproveitamento Hidroeléctrico dos Troços Internacionais do Rio Douro e dos seus Afluentes;- o convénio de 1968 para regular o Uso e o Aproveitamento Hidráulico dos Troços Internacionais dos Rios Minho, Lima, Tejo, Guadiana, Chança e seus Afluentes.
Actualmente, já estão elaborados anteprojectos e decorrem negociações tendo em vista a reformulação desta sensível matéria.
A fase embrionária da Europa
No Art.º 2.º escreve-se que a Europa deve caminhar para um "desenvolvimento harmonioso das actividades económicas". No Art.º 36 permite-se, inclusivé, que cada estado membro mantivesse protecções à saúde pública, aos animais e aos vegetais.
Os objectivos da comunidade eram claramente o estabelecimento do mercado comum e da união económica, em que o ambiente não seria um dos meios de alcançar tais objectivos (estabelecidos no artigo 3º).
Contudo, rapidamente se chegou à conclusão que as fronteiras entre os estados não eram necessariamente económicas. O mercado comum também exigia acções comunitárias de protecção social e ambiental.
A legislação/política da comunidade europeia serviu-se dos poderes de harmonização concedidos à comunidade, tendo como base o artigo 100.º do Tratado de Roma, onde as medidas legislativas relacionadas com o ambiente estavam dentro do "esquema" de aproximação das disposições legislativas e administrativas dos Estados-membros que tenham um incidência directa sobre o funcionamento do mercado comum. Tal como, em menor grau, o artigo 235.º em que se concede ao Conselho o poder de deliberar (por unanimidade) disposições apropriadas para realizar no funcionamento do mercado comum, quando o tratado não tenha previsto os poderes de acção requeridos para o efeito.
Neste quadro surge um número de acções cada vez maior, tendentes a proteger o ambiente; em 1967 foi aprovada uma Directiva relativa à classificação de rotulagem e embalagem de substâncias perigosas; em 1970 são aprovadas directivas relativas ao nível sonoro e às emissões de veículos a motor.
Já o conselho da Europa foi uma organização internacional pioneira, com a criação em 1962, do comité de peritos europeu para a conservação da natureza e dos recursos naturais e do Comité sobre a poluição das águas (publicação da Carta da água em 1968).
O Conselho da Europa tem vindo a assumir um papel com alguma relevância na conservação da natureza e já em 1970, no ano europeu da conservação da natureza, uma declaração relativa ao ordenamento do ambiente na europa definiu pela primeira vez os grandes princípios de acção em prol da protecção do ambiente.
O dealbar de uma nova era
- A 13 de Maio de 1967, o petroleiro Torrey Canyon afunda-se, ocasionando um derrame da sua carga, poluindo as costas Francesas, Belgas e Britânicas, numa extensão de largas dezenas de quilómetros.
E mais uma vez se comprova a realidade do adágio latino: ubi societas, ibi ius. Quando a humanidade (sociedade) encontra um problema, ela sente a necessidade de uma resposta organizada.
O Direito Internacional, um domínio do Direito Internacional Especial, nasce assim, assumidamente, nos finais dos anos 60 com o início do debate político e social sobre o meio ambiente. Com o aumento da poluição e da deterioração dos valores naturais do nosso planeta, a humanidade começa a ver ameaçado o mais primário dos seus direitos, o direito à existência. Estabelece-se a tomada de consciência da relação directa entre vida, qualidade desta, saúde e ambiente.
O ano de 1968 é apontado como um ano charneira, onde se menciona expressamente esta relação na resolução da Assembleia Geral da Nações Unidas, na qual este órgão exprime a sua inquietação no tocante às repercussões das mudanças súbitas do meio sobre a condição do homem, o seu bem estar físico, mental, social e a possibilidade que lhe é dada de usufruir dos seus direitos fundamentais. Nesse mesmo ano, assiste-se à convocação, pela Assembleia Geral da Nações Unidas, da Conferência das Nações Unidas sobre o Ambiente Humano.No seguimento da Conferência Internacional dos Direitos do Homem (Teerão, 1968) onde se apelava já a um equilíbrio entre o progresso técnico-científico e a elevação intelectual, espiritual, cultural e moral da humanidade, a Assembleia da O.N.U. chamou à atenção para a interdependência entre a protecção do ambiente e os direitos do homem.
Começa então a haver uma maior produtividade legislativa e conventual de protecção dos recursos naturais, tendo o direito surgido como um meio de combate à poluição, privilegiando-se uma intervenção de caracter sancionatório.
Em 1972 dá-se a primeira grande realização, à escala planetária, sobre o Ambiente - a Conferência de Estocolmo, da ONU, sobre a protecção do ambiente humano, de que resultou o UNEP (Programa das Nações Unidas para o Ambiente).
A Declaração de Estocolmo não tem força de lei, mas a sua significância jurídica decorre do facto de ela constituir uma interpretação geralmente aceite da noção de direito do homem que figura na Carta das Nações Unidas. Por outro lado, esta declaração forneceu uma motivação filosófica e jurídica à elaboração do direito do homem ao ambiente.
A conferência da Suécia vinca o imperativo da utilização racional dos recursos, por forma a evitar malefícios gravosos que afectem os ecossistemas, pela sua exploração excessiva e irracional. Isto para manter a capacidade produtiva da Terra e para protecção da Natureza em si, mormente a fauna e a flora e evitando o esgotamento de recursos não renováveis. Ela responsabiliza os governos pela preservação e melhoria do ambiente, salientando o primado do Estado em matéria de gestão do ambiente e respectivos recursos, a par de uma obrigação de cooperação com vista a prevenir ou atenuar os malefícios que degradam o ambiente para além das suas fronteiras e no geral zelarem pela protecção e melhoria do ambiente. Sublinha que o homem por si mesmo tem uma quota-parte importante na responsabilidade da protecção e melhoria do meio natural, de interesse para as gerações presentes e futuras.
Ao nível do Direito Internacional do Ambiente, refira-se o princípio 21 que tem sido uma bandeira fundamental, onde se proclama o soberano direito dos Estados para explorar os seus recursos, prosseguindo as suas políticas de ambiente, mas assegurando que as actividades sob sua jurisdição ou controlo não causem danos no ambiente de outros Estados para lá dos seus limites nacionais. Princípio novamente sublinhado aquando da Conferência do Rio, em 1992.
Depois desta primeira grande reunião planetária debruçada sobre o ambiente, poderemos afirmar que nasceu uma nova idade, em que o ambiente ganha uma dignidade constitucional, havendo países a assumir o ambiente como direito fundamental dos cidadãos. Em alguns estados, o Direito do Ambiente passa a dispor de leis-quadro, que procuram digerir o ambiente de forma global e integrada, reforçando a horizontalidade da política de ambiente. Até esta fase, o direito e a política de ambiente eram vincadamente de carácter sectorial e bastante disperso (o que, em certa medida, ainda hoje acontece).
Por esta altura despontam os primeiros conceitos, institutos e instrumentos próprios desta área do direito, como o conceito de "dano ecológico", a figura do Estudo de Impacte Ambiental e, fundamental no exercício do Direito do Ambiente, o instituto da reposição da situação anterior à infracção. De facto, este Direito do Ambiente apela a princípios que, pelas suas particularidades, o distinguem de outros ramos do ambiente. Para além dos anteriores, pode referenciar-se, ainda, o tão propalado, quanto invisível, princípio do poluidor-pagador, o princípio da participação ou o importante princípio da prevenção.
Neste novo tempo, o Direito do Ambiente vai, entretanto, reflectindo a evolução dos conhecimentos técnico-científicos, mormente biologia, ecologia, química, física e outros, com o consequente reforço da componente técnica, que até aí tinha sido relativamente residual. E, de facto, ainda nos nossos dias é por vezes notório o afastamento da vertente técnico-científica dos instrumentos jurídicos de cariz ambiental.
Após Estocolmo, importantes convenções são dadas à estampa, ratificadas por um crescente número de países, como por exemplo: Convenção para a preservação da poluição marinha por despejo de resíduos e outras matérias, Londres, 1972; Convenção Internacional para a prevenção de poluição causada por navios (MARPOL), Londres, 1973; Convenção sobre o comércio internacional de espécies ameaçadas da fauna selvagem e da flora, adoptada em Washington (CITES), 1973; Convenção sobre a protecção do ambiente marinho na área do Mar Báltico, 1974; Tratado de Genebra de 1979 sobre poluição transfronteiriça a longa distância; Convenção sobre a conservação da Vida Selvagem e dos Habitats Naturais, Berna, 1979.
No ano de 1972, no seguimento de Estocolmo, a protecção ambiental começou a fazer parte da política comunitária. Os Chefes de Estado e de Governo, reunidos em Paris, adoptaram a primeira declaração comunitária sobre Ambiente, "convidando" ao mesmo tempo a Comissão Europeia a apresentar um programa de acção. Na declaração de Paris dizia-se, resumidamente :- A expansão económica não é um fim em si mesmo. O seu objectivo principal visa reduzir as disparidades das condições de vida entre os cidadãos, aumentando a sua qualidade e nível de vida, através da participação de todos os agentes sociais. Em conformidade com o génio europeu, especial atenção devem merecer os valores e bens não materiais e a protecção do ambiente, a fim de colocar o progresso ao serviço da humanidade.
Com este impulso, a comunidade define assumidamente Ambiente no Jornal Oficial das Comunidades Europeias, como combinação de elementos cujas complexas inter-relações formam o enquadramento, as circunstâncias e as condições de vida do indivíduo ou da sociedade, tal como são sentidos. Definição vaga, é certo, porém abrangente.
Também na sequência da Cimeira de Paris a 22 de Novembro de 1973 os Estados Membros adoptaram o I Programa de Acção das Comunidades Europeias em Matéria do Ambiente (vidé texto seguinte).
Infelizmente, o primeiro "arranque" foi prejudicado pela nova crise petrolífera que obviamente acarretou o aumento dos custos de produção da indústria europeia, à qual os Estados membros reagiram através de uma acção muito restritiva nesta área, evitando-se a introdução de medidas (quase sempre onerosas) de protecção ambiental, nomeadamente, à altura, o combate aos graves problemas de poluição.
Entretanto, em 1971, tendo em vista a Conferência de Estolcomo, surge, em Portugal, a primeira estrutura estatal para o Ambiente, a Comissão Nacional de Ambiente (CNA), no âmbito da Junta Nacional de Investigação Científica e Tecnológica e posteriormente autónoma.
Em 1974, é criada a Secretaria de Estado do Ambiente (SEA) de que foi primeiro titular o Arquitecto Gonçalo Ribeiro Telles, primeiramente com poderes quase nulos, em constantes mudanças de enquadramento ministerial, mas que foi ganhando capacidade de intervenção. De 1979 a 1985 a SEA integrou o Ministério da Qualidade de Vida.
Saliente-se que, no topo do direito, desde 1976 que Portugal tem o reconhecimento constitucional da existência de direitos e deveres na área do ambiente. Ainda hoje, muitos dos nossos parceiros comunitários não têm a consagração constitucional da protecção do ambiente.
Na sua versão inicial, era um texto inovador na protecção do ambiente que poucas evoluções sofreu, desde então. Assim, na actual constituição (LC 1/92, de 25 de Novembro) pode ler-se:
Artigo 9.º
(Tarefas fundamentais do Estado)
São tarefas fundamentais do Estado:(...)
- Promover o bem-estar e a qualidade de vida do povo e a igualdade real entre os portugueses, bem como a efectivação dos direitos económicos, sociais e culturais mediante a transformação e modernização das estruturas económicas e sociais;
- Proteger e valorizar o património cultural do povo português, defender a natureza e o ambiente, preservar os recursos naturais e o ambiente, preservar os recursos naturais e assegurar um correcto ordenamento do território;
Artigo 66.º
(Ambiente e qualidade de vida)
1. Todos têm direito a um Ambiente de vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado e o dever de o defender.2. Incumbe ao Estado, por meio de organismos próprios e por apelo e apoio a iniciativas populares:
a) Prevenir e controlar a poluição e os seus efeitos e as formas prejudiciais de erosão;
b) Ordenar e promover o ordenamento do território, tendo em vista uma correcta localização das actividades, um equilibrado desenvolvimento sócio-económico e paisagens biologicamente equilibradas;
c) Criar e desenvolver reservas e parques naturais e de recreio, bem como classificar e proteger paisagens e sítios, de modo a garantir a conservação da natureza e a preservação de valores culturais de interesse histórico ou artístico;
d) Promover o aproveitamento racional dos recursos naturais, salvaguardando a sua capacidade de renovação e a estabilidade ecológica.
É no entanto notório que, decorridos mais de vinte anos sem que as disposições "ambientais" tenham sofrido alterações significativas, o actual texto constitucional revele em alguns pontos um afastamento de princípios e valores ambientais fundamentais e incapacidade de ajudar à superação de problemas eco/ambientais da nossa sociedade, realmente com poucas consequências no plano de regulamentação objectiva.
Apesar da inscrição constitucional e da SEA, o tempo que mediou entre a instauração da democracia e a entrada na comunidade europeia é marcado pela falta de vontade e determinação política dos governantes, para além de outros sectores como o empresarial e cívico, incapazes também de compreender o alcance deste sector.
Nos finais dos anos setenta e início da última década, começava a desabrochar a consciencialização Eco/Ambiental da opinião pública ocidental. A isto não será alheio uma nova série de catástrofes ambientais, agora ainda com mais repercussões ambientais e mais próximas temporalmente uma das outras, que abalaram definitivamente a confiança na bondade e "magia" do progresso técnico-científico, como instrumento rumo ao desenvolvimento e qualidade de vida individual, e consubstanciaram uma maior consciência ecológica da humanidade:
- 1984, Bhopal, na Índia;
- Seveso e Minamata (indústrias químicas Italiana e Japonesa):
- 1986, acidente de Chernobyl;
- Three Mile Island (central nuclear dos EUA);
- 1989, acidente do petroleiro Exxon Valdez, na costa sul do Alaska, maré negra causando a poluição aquática a uma das zonas mais ricas em recursos piscícolas.
- Só em 1980 se determinou rigorosamente quais as consequências do fenómeno das chuvas ácidas, em particular o seu efeito em florestas temperadas (vide Floresta Negra na alemanha);;
- Em 1985-86, foram confirmadas as investigações de dois cientistas californianos (Sherwood Rowland e Mario Molina), do início da década de setenta, sobre os efeitos dos clorofluorcarbonetos (CFC) na camada de ozono - vulgo Buraco Negro do Ozono - pelos estudos do britânico Joe Farman, com base em informações recolhidas por satélites norte-americanos;
- Durante os anos oitenta, a persistente subida das temperaturas médias veio renovar o interesse da investigação em torno da possibilidade de ser a actividade humana (emissão de gases, especialmente dióxido de carbono e metano) a causadora deste efeito de estufa.
A raíz deste problema, cada vez mais incomensurável, radica, por ventura, no modelo civilizacional tecno-científico.
A produção de convenções/tratados de índole planetária teve um forte impulso com a divulgação destas catástrofes, podendo citar-se os seguintes exemplos: Convenção de Direito do Mar (UNCLOS), Montego Bay, 1982; Convenção de Viena para a protecção da camada de Ozono, 1985; Protocolo de Montréal sobre as substâncias que rarefazem a Camada de Ozono, 1987; Convenção relativa à protecção e utilização dos cursos de água transfonteiras e de lagos internacionais, Helsínquia, 1992.
Marco importante, a um nível mais planetário, é o relatório da Comissão Mundial para o Ambiente e Desenvolvimento (Relatório Brundtland,1987) que vinca o conceito de desenvolvimento sustentável e a indissociabilidade entre o desenvolvimento económico e o estado do ambiente.
Porque é importante conhecer o passado, as origens, os primórdios para poder viver o presente e construir um futuro!
Maria João Mendes subturma9 nº 16764
Ponto de viragem
O Despertar Português
O nascimento, de facto, do direito e da política do ambiente comunitário
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