Apesar de prevista no art. 52.º, n.º 3 da Constituição da República Portuguesa (CRP) desde a Revisão constitucional de 1989, só em 1995 a acção popular obteve concretização legislativa mediante a aprovação da lei n.º 83/95, de 31 de Agosto – Lei da Acção Popular (LAP) –, defendendo alguma doutrina a existência, até então, de inconstitucionalidade por omissão.
O entendimento clássico da relação jurídica inter-individual que concebe todos os conflitos a uma interacção entre dois sujeitos identificados, não suporta os novos conflitos sociais em que participam como titulares de direitos ou portadores de interesses juridicamente relevantes, pessoas pertencentes a um universo, por regra anónimo, com maior ou menor dimensão, de interessados. Daí a doutrina se refira à crise do paradigma da relação jurídica singular, a qual acarreta a necessidade da introdução de mudanças ao nível da atribuição da legitimidade processual. Ora, no domínio dos bens jurídicos ambientais, a regra é a de que as lesões ecológicas atingem um universo anónimo de lesados e apenas excepcionalmente os danos ambientais afectam num conjunto determinado ou determinável de sujeitos, o que o torna um dos âmbitos em que a insuficiência da acção singular mais se fez sentir. Deste modo, a tutela jurisdicional que nasce com a acção popular visa a defesa de bens jurídicos de dimensão colectiva ou difusa, revertendo o ressarcimento em prol da comunidade. Aproximando-se, nalguns pontos, da acção popular e das acções colectivas brasileiras, sendo também fortemente influenciada pelas class actions dos Estados Unidos da América, a LAP não consubstancia um meio processual autónomo, mas sim um conjunto de especialidades de regime que se enxertam nos meios processuais concretamente utilizados pelos autores populares, na jurisdição administrativa ou cível [1]. Para além do alargamento substancial da legitimidade processual activa, constituem especificidades do regime processual da acção popular, o reforço dos poderes do juiz, a responsabilidade pelas custas processuais e a eficácia do caso julgado.
A questão mais evidente introduzida pela LAP prende-se com a extensão da legitimidade activa, a qual se traduz na existência de três modalidades de acção popular: 1) acção popular individual – desencadeada em termos pessoais, por quaisquer cidadãos no gozo dos seus direitos civis e políticos, independentemente de possuírem um interesse directo na causa, não sendo um direito restrito aos cidadãos portugueses nem sendo exigida uma ligação física do autor ou demandante com o território em que ocorreu ou está prestes a ocorrer a lesão ecológica. Tal exigência resultaria numa aplicação restritiva da lei que não se ajusta à norma constitucional, nem à natureza transindividual e universal dos interesses que se pretendem tutelar. 2) Acção popular colectiva – desencadeada por associações e fundações, com personalidade jurídica, defensoras, por atribuições ou objectivos estatutários, dos interesses referidos na LAP, independentemente de terem interesse directo na demanda; e 3) acção popular pública – podendo tratar-se de uma acção pública originária, se desencadeada pelas autarquias locais relativamente aos interesses de que sejam titulares residentes na área da respectiva circunscrição (art. 2.º, n.º 2 LAP), ou de uma acção popular pública superveniente, no âmbito do exercício pelo Ministério Público (MP), da possibilidade de intervenção processual substitutiva, designadamente em casos de desistência da lide, transacção ou de comportamentos lesivos dos interesses em causa (art. 16.º, n.º 3 LAP) [2]. A LAP excluiu o MP do conjunto das pessoas legitimadas a agir. Esta opção é olhada pela doutrina com alguma perplexidade, uma vez que diversas disposições avulsas lhe conferem legitimidade em vários sectores específicos [3]. Por outro lado, olhando à experiência brasileira, verifica-se que mais de 90% das acções populares civis públicas são desencadeadas pelo MP, facto que não comoveu o legislador português [4]. Contudo, a legitimidade activa do MP para a instauração de acções destinada à salvaguarda dos valores ambientais resulta hoje do art. 45.º, n.º 2 da Lei de Bases do Ambiente. Além do mais, no âmbito da acção popular administrativa, o art. 9.º, n.º 2 do CPTA confere ao MP uma genérica capacidade de iniciativa processual, a qual corresponde à generalização das atribuições especiais de legitimidade, promovendo o reforço do controlo jurisdicional não só do ambiente mas também dos restantes interesses em causa.
Em termos de direito substantivo apresentam-se duas esferas jurídicas de protecção do meio ambiente, uma de raiz individual e outra de índole colectiva, ocupando-se a primeira dos danos ambientais pessoais e a segunda, dos danos ecológicos. Assumindo o Direito ao ambiente uma dupla natureza objectiva e subjectiva, dele emergem relações jurídicas difusas, colectivas e individuais, incluindo direitos subjectivos, na medida em que os seus efeitos se podem repercutir na esfera jurídica de cada pessoa. Como salienta o Prof. António Almeida, a mesma ofensa ecológica é susceptível de gerar uma multiplicidade de danos em diferentes níveis de interesses ou escalas de protecção. A lesão do meio ambiente afecta-o como bem jurídico autónomo, distinto e independente de todos os outros bens jurídicos essenciais, podendo estender-se ou transformar-se em lesão nas pessoas e no património [5].
Segundo a maioria da doutrina, a LAP visa conferir tutela jurisdicional não só aos interesses difusos, mas também aos interesses colectivos e aos interesses individuais homogéneos [6]. Nas palavras do Prof. Lebre de Freitas, “fala-se de interesses colectivos e de interesses difusos para qualificar interesses individuais generalizados, como tais próximos dos interesses públicos, mas de natureza ainda fundamentalmente privatística. Em causa está sempre a fruição de bens de uso pessoal não susceptíveis de apropriação exclusiva. O interesse colectivo reporta-se a uma comunidade genericamente organizada, cujos membros são como tais identificáveis, mas sem que essa organização se processe em termos de pessoa colectiva. O interesse difuso, pelo contrário, reporta-se a um grupo inorgânico de pessoas, cuja composição é, em cada momento, ocasional e por isso não permite a identificação prévia dos respectivos titulares” [7].
Não é pacífico o entendimento em torno do que seja um interesse individual homogéneo. Para o Prof. Teixeira de Sousa trata-se de uma refracção de um interesse colectivo ou de um interesse colectivo na esfera individual de cada um dos respectivos titulares. No entanto, a maioria da doutrina, nomeadamente os Professores Ada Pellegrini Grinover, Carla Amado Gomes e António Almeida, autonomiza substantiva e processualmente o interesse individual homogéneo relativamente ao interesse público, ao interesse colectivo e ao interesse difuso [8]. Adoptando esta concepção, os interesses individuais homogéneos dizem respeito a bens jurídicos divisíveis e em regra disponíveis, pertencentes individualmente a uma pluralidade de pessoas determinável. É particularmente na tutela deste último tipo de interesses que a LAP foi buscar a sua inspiração à class action americana, tendo por objectivo resolver o problema da representação atípica em casos de interesses individualizados pertencentes a pessoas afectadas por um risco de origem idêntica (por exemplo, a ingestão de uma substância lesiva da saúde com origem na mesma descarga poluente) [9]. A acção de grupo tutela directamente bens pessoais (tais como a integridade física, património), já que se trata de interesses referentes a bens individualmente apropriáveis, podendo indirectamente, a sua tutela reverter a favor de toda a comunidade.
A LAP veio também reforçar os poderes do juiz. O art. 17.º atribui ao juiz iniciativa própria em matéria da colheita de prova, sem vinculação à iniciativa das partes, delineando um novo alcance do princípio do inquisitório, ultrapassando a concepção clássica do juiz neutro, ao qual incumbia um papel passivo. Por outro lado, o art. 18.º permite a atribuição de efeito suspensivo ao recurso, ainda que a lei processual aplicável o não preveja, visando salvaguardar o efeito útil de uma decisão, prevenindo a produção de danos irreparáveis ou de difícil reparação. Se esta regra não assume grande relevância no âmbito do contencioso administrativo uma vez que a regra geral consagrada no art. 143.º, n.º 1 CPTA, é a da atribuição do efeito suspensivo ao recurso, o mesmo não é verdade em sede das acções cautelares e de intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias (143.º, n.º 2 CPTA) nem no âmbito da acção cível, tendo em conta a regra geral de efeito meramente devolutivo do recurso em processo civil (art. 692.º CPC). Segundo a Prof.ª Ada Pellegrini Grinover, olhando à experiência brasileira, em que o juiz atendendo à natureza do bem em perigo e à gravidade da lesão iminente, tem o poder de decretar medidas inibitórias da actuação lesiva, substituindo-se ao impulso processual das partes, a solução portuguesa parece muito tímida. Contudo esta autora ressalva que a LAP confere ao juiz português “amplos poderes”, que se traduzem numa grande margem de discricionariedade devido à disciplina legislativa lacunosa, nomeadamente em sede de fixação do destino da indemnização [10].
Verifica-se ainda, no art. 20.º da LAP um incentivo à instauração de acções por autores populares, através da isenção do pagamento de custas no caso de procedência, ainda que parcial da acção, ou do pagamento de um montante simbólico, em caso de improcedência total da acção.
No que respeita aos aspectos da responsabilidade civil regulada na LAP, não foram introduzidas inovações, contudo importa salientar, em primeiro lugar, encontra-se plenamente vigente o princípio geral da reconstituição natural. Deste modo, só se partirá para a indemnização pecuniária se se concluir pela impossibilidade de reposição da situação anterior à lesão. Além disso, a impossibilidade de reconstituição natural não dispensa o infractor da realização das obras necessárias à minimização das consequências provocadas, de acordo com o preceituado no art. 48.º da LBA. Em segundo lugar, verifica-se que a LAP consagrou um regime lacunoso em matéria de destino da indemnização, o qual confere ao juiz uma ampla margem de discricionariedade na sua fixação. Por outro lado, num dos casos em que a lei atribui um destino à indemnização (art. 22.º, n.º 5), este em nada contribui para a protecção dos bens jurídicos tutelados. No meu entender, também neste ponto deveria o legislador português ter seguido mais de perto o exemplo brasileiro, prevendo que nas situações em que estejam em causa danos infligidos ao bem jurídico individualmente considerado, a indemnização revertesse a favor de um fundo destinado à reconstituição do bem que sofreu a ofensa.
Por último, a eficácia do caso julgado. Como regra geral, o art. 19.º atribui eficácia erga omnes à decisão judicial transitada em julgado, tanto para os casos de procedência como de improcedência (art. 19.º). A regra geral sofre, no entanto dois limites: a eficácia será excluída em caso se improcedência do pedido por insuficiência de provas (limite objectivo); e o caso julgado, favorável ou desfavorável, não aproveita e não é oponível a quem se auto excluiu da acção (limite subjectivo). Este é mais um dos pontos de inspiração norte-americana, tendo sido acolhidos os critérios do opt out e do opt in: os titulares dos interesses em causa são citados, tendo a faculdade de se excluírem (opt out) da “representação”, devendo exercer tal faculdade de modo expresso nos autos até ao termo da fase da produção de prova ou equivalente. Não o fazendo, os interessados podem exercer o direito de intervir no processo a título principal, valendo o seu silêncio como aceitação “da representação” (opt in) – arts. 14.º e 15.º.
São dois os principais perigos gerados por esta formulação: Em primeiro lugar, a atribuição ao silêncio do valor de aceitação, pode gerar problemas devido às formas de citação (por anúncios ou editais, sem obrigatoriedade de identificação pessoal), podendo levar a que se forme um caso julgado sem o titular do interesse ter sido adequadamente informado. Por outro lado, os Professores Lebre de Freitas e António Almeida alertam para o facto de a lei portuguesa, ao contrário das leis brasileira e norte-americana, não ter distinguido, em matéria de caso julgado, entre as diferentes categorias de interesses, sendo a situação mais chocante a dos titulares dos interesses individuais homogéneos, já que neste caso estão em causa interesses que representam verdadeiros direitos subjectivos em sentido estrito, comuns a uma titularidade indeterminada de pessoas [11]. Deste modo, defendem o Prof. Lebre de Freitas, e em termos não tão absolutos, o Prof. António Almeida, que sendo o caso julgado desfavorável, este não será oponível aos que não se tenham excluído da representação, sob pena violação do direito de acesso à justiça e aos tribunais (art. 20.º CRP), não se vedando a possibilidade dos interessados que não intervieram no processo de instaurar nova acção, uma vez que as formas de citação previstas no art. 15.º da LAP não poderão constituir presunção inilidível do conhecimento da acção por todos os interessados, nem a flutuação da titularidade do interesse difuso ou colectivo se coaduna com a ideia de perda do direito processual de o fazer valer [12].
Para concluir queria apenas deixar mais uma nota. Se a LAP veio pôr fim a anos de inércia do legislador, concretizando legislativamente o comando constitucional, também é verdade que deixou muitas questões em aberto. Por outro lado, no tocante aos aspectos que mereceram disciplina legal, verificam-se algumas incongruências no regime, nomeadamente a articulação entre os bens jurídicos e os tipos de interesses tutelados, os critérios de representação em juízo e a eficácia do caso julgado, aspectos que mereciam um regime adaptado, mas que na legislação portuguesa são alvo de um regime único, o qual nalgumas situações se mostra desadequado e potencialmente violador dos direitos e garantias dos particulares. No que especificamente respeita à protecção ambiental, a acção popular veio permitir a intervenção de “todos” na salvaguarda dos bens ambientais, estabelecendo incentivos a uma postura cívica activa na defesa de bens de interesse para toda a comunidade. Contudo, este regime por si só é incapaz de garantir uma efectiva e adequada protecção ambiental, não só devido às lacunas e imperfeições que apresenta, mas também devido ao carácter colectivo, autónomo, indisponível, absoluto, inapropriável, geograficamente ilimitado e universal do bem jurídico ambiente. Para além do mais, a protecção do ambiente é um problema de carácter transnacional, verificando-se frequentemente uma dissociação entre o lugar da prática da conduta lesiva e o lugar da verificação do resultado, o que justifica, pelo menos no âmbito da União Europeia, uma intervenção concertada, nomeadamente através da criação de um modelo-base comum de acção popular que permita uma tutela mais efectiva do ambiente e da qualidade de fruição dos bens colectivos [13].
Nídia Mateus, Subturma 5
[1] A acção popular civil pode preencher qualquer das modalidades previstas na lei. A acção popular administrativa pode reconduzir-se a todas as espécies processuais que integram o contencioso administrativo e pode ser utilizada para a obtenção de qualquer das providências judiciárias legalmente admissíveis, o que decorre hoje da recepção desta forma de legitimidade especial na parte geral do CPTA, no seu art. 9.º, n.º 2, e o que já decorria, na opinião de alguma doutrina, do art. 12.º da LAP, especialmente na sua parte inicial, a qual parecia abranger para além do expressamente mencionado recurso contencioso de anulação (hoje substituído pela acção administrativa especial para impugnação de acto administrativo), os demais meios processuais administrativos. Neste sentido vide CARLOS FERNANDES CADILHA/ MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Comentário ao Código de Processo dos Tribunais Administrativos, 3.ª Edição, Almedina, 2010, pp. 72 – 73.
Existe doutrina, nomeadamente o Prof. Augusto Silva Dias, que se refere à acção popular penal, tendo em conta o disposto no art. 25.º da LAP, o qual permite que os titulares do direito de acção popular possam, por um lado, exercer um direito de denúncia, queixa ou participação ao Ministério Público por violação dos interesses previstos no art. 1.º da LAP com incidência criminal, e por outro lado, exercer o direito de se constituírem assistentes no respectivo processo. Esta possibilidade assume relevância no âmbito ambiental tendo em conta a tutela penal dos valores ambientais prevista nos arts. 278.º, 279.º e 280.º do Código Penal. Cfr. AUGUSTO SILVA DIAS, Ramos Emergentes do Direito Penal Relacionados com a Protecção do Futuro, Coimbra Ed., 2008, pp. 234 e ss..
[2] Seguimos a classificação bipartida da acção pública presente em PAULO OTERO, «A Acção Popular: Configuração e Valor no Actual Direito Português», in Revista da Ordem dos Advogados, Ano 59, Vol. III, Dezembro 1999, p. 885.
[3] Nomeadamente em sede de protecção do consumidor, no que respeita às práticas lesivas dos direitos do consumidor (art. 13.º, al. c) da Lei n.º 24/96, de 31 de Julho), e às condições gerais dos contratos ou cláusulas abusivas (art. 26.º, n.º 1, al. c) do DL n.º 446/85, de 25 de Outubro), e no âmbito da defesa de bens culturais (art. 9.º, n.º 3 da Lei n.º 107/2001, de 8 de Setembro).
[4] ADA PELLEGRINI GRINOVER, «A Acção Popular Portuguesa: Uma Análise Comparativa», in Lusíada, Revista de Ciência e Cultura, I Congresso Internacional de Direito do Ambiente da Universidade Lusíada, Número especial, 1996, p. 255.
[5] ANTÓNIO ALMEIDA, «A Acção Popular e a Lesão dos Bens Ambientais», in Lusíada, Revista de Ciência e Cultura, n.º 1 e 2, 2002, p. 373.
[6] Neste sentido, ANTÓNIO ALMEIDA, ob. cit., p. 373; VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa, 11.ª Edição, Almedina, 2011, p. 264, nota 715 e LUÍS FÁBRICA, «A Acção Popular Já não é o Que Era», in CJA, n.º 38, Mar/Abr 2003, pp. 49 e ss. Contra, defendendo que a LAP apenas tutela os interesses difusos CADILHA/AROSO DE ALMEIDA, ob. cit., p. 78.
[7] LEBRE DE FREITAS, «A Acção Popular ao Serviço do Ambiente», in Ab Uno Ad Omnes, 75 anos da Coimbra Editora, Coimbra, 1998, p. 799.
[8] TEIXEIRA DE SOUSA, A Legitimidade Popular na Tutela dos Interesses Difusos, Lex, 2003, pp. 47 e ss., ADA PELLEGRINI GRINOVER, ob. cit., p. 248; CARLA AMADO GOMES, «Não Pergunte o Que o Ambiente Pode Fazer Por Si; Pergunte-se o Que Pode Fazer Pelo Ambiente!, Reflexões breves sobre a acção pública e a acção popular na defesa do ambiente», in Textos Dispersos de Direito do Ambiente, Vol. III, AAFDL, 2010, pp. 225 e ss; ANTÓNIO ALMEIDA, ob. cit. p. 371 e ss.
[9] Nos Estados Unidos, as class action foram classificadas em true, hybrid e spurious consoante o grau da comunhão de interesses que cada uma das quais tutela, respectivamente interesses difusos, colectivos e individuais homogéneos, com diversas consequências processuais. Para mais detalhes vide ADA PELLEGRINI GRINOVER, ob. cit., pp. 248 e 249.
[10] ADA PELLEGRINI GRINOVER, ob. cit., pp. 255 – 258.
[11] LEBRE DE FREITAS, ob. cit., pp. 806 – 809 e ANTÓNIO ALMEIDA, ob. cit., pp. 377 e 378.
[12] LEBRE DE FREITAS, ob. cit., p. 807.
[13] Sugerindo esta última solução, ANTÓNIO ALMEIDA, ob. cit., p. 283.
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