Importa atendermos à Directiva 2001/42/CE, do parlamento e do conselho de 27 de Junho, transposta pelo decreto-lei 232/2007, de 15 de Junho. Esta avaliação foi consagrada no direito comunitário para colmatar as insuficiências da AIA (Avaliação de Impacto Ambiental). A avaliação ambiental de planos é um processo integrado no procedimento de tomada de decisão que se destina a incorporar uma série de valores ambientais nessa mesma decisão. Devendo ser visto como um processo contínuo e sistemático.
Os efeitos ambientais são tomados em consideração durante a elaboração de um plano e antes da sua aprovação. Contribuindo para a adopção de soluções inovadoras mais eficazes e sustentáveis e de medidas de controlo que evitem ou reduzem efeitos negativos no ambiente.
Não é raro verificar que a decisão sobre as caracteristicas de um determinado projecto se encontram já previamente condicionadas por planos ou programas nos quais o projecto se enquadra, esvaziando de utilidade e alcance a própria avaliação de impacto ambiental a realizar. Este tipo de avaliação tem uma função estratégica, de análise das grandes opções, ao passo que a AIA de projectos tem uma função de avaliação do impacto pós aprovação dos planos e projectos, tal como são executados em concreto. Aqui os eventuais efeitos negativos são tomados em conta numa fase precedente à avaliação de impacto ambiental, traduzindo uma aplicação antecipada do princípio da prevenção. A análise dos efeitos no ambiente tem lugar na elaboração do plano e não apenas quando se decide concretizar já o plano.
Pode ser entendida como um projecto integrado no procedimento de tomada de decisão, que se destina a incorporar uma série de valores ambientais nessa mesma decisão. Constitui um processo contínuo e sistemático que tem lugar a partir de um momento inicial do processo decisório público, de avaliação da qualidade ambiental de visões alternativas e perspectivas de desenvolvimento incorporadas num planeamento ou numa programação que vão servir de enquadramento a futuros projectos, assegurando a integração global de considerações biofísicas, económicas, sociais e políticas relevantes que possam estar em causa.
Quanto ao âmbito de aplicação da avaliação ambiental de planos e de programas, o decreto-lei 232/2007 seguiu o sistema de lista para definir o campo de aplicação da avaliação ambiental de planos e programas, pois, é o único método que permite definir o referido âmbito de aplicação com a segurança jurídica necessária e adequada. A averiguação da sujeição de determinado plano ou programa a avaliação ambiental cabe à entidade responsável pela elaboração do plano ou programa – artigo 3º, nº2 do DL 232/2007. Suscitando dúvidas quanto à viabilidade de sujeição do programa ambiental, o artigo 3º, nº 3 do mesmo diploma legal prevê que a sujeição do plano a avaliação ambiental pode ser objecto de consulta promovida pela entidade responsável pela sua elaboração às entidades que, em virtude das suas responsabilidades ambientais possam interessar os efeitos ambientais resultantes da aplicação do plano ou programa, designadamente a Agência Portuguesa do ambiente e o instituto da conservação da natureza e da biodiversidade, IP. Estas entidades dispõem de 20 dias para apresentarem as suas observações, não sendo considerados os pareceres emitidos após o decurso deste prazo. Veja-se também o nº5 do artigo 5º do decreto-lei 232/2007.
O Artigo 3º, nº1, c), bem como os nº 6 e 7 do mesmo preceito do DL 232/2007 dão uma definição do conceito de planos (…) que constituam enquadramento para a futura aprovação de projectos (alíneas a) e c) do nº1 do artigo 3º) considerando-se como tais, segundo o nº5 do artigo 3º, os planos e programas que contenham disposições relevantes para a subsequente tomada de decisões de aprovação, nomeadamente respeitantes à sua necessidade, dimensão, localização, natureza ou condições de operação de futuros projectos.
O artigo 3º nº8 prevê o procedimento de avaliação ambiental de planos e programas como procedimento principal de todas as intervenções e procedimentos com efeitos significativos no ambiente, quando se preveja em legislação geral (DL 232/2007) a realização do procedimento de AIA e em legislação especial a mesma cominação.
Assim, quando seja exigida simultaneamente a realização de um procedimento de AIA nos termos de legislação geral e específica, realiza-se unicamente o procedimento previsto no decreto-lei 232/2007, sendo nele incorporadas as obrigações decorrentes dessa legislação.
Quanto à possibilidade de exclusão da AIA, o artigo 5º nº2 do DL 232/2007, traduz o espírito da directiva de obstaculização de uma dupla avaliação ambiental, assumindo uma importância particular no domínio dos instrumentos de planeamento territorial, dado que são regidos pelo princípio da hierarquia, ainda que com carácter flexível ou mitigado.
Não são coincidentes os conceitos de isenção e de exclusão da avaliação ambiental de planos e programas, na medida em que, enquanto as isenções dizem respeito a planos e programas que estariam sujeitos a avaliação ambiental, mas que por força da lei, dela estão exonerados, já as exclusões referem-se ao âmbito da avaliação ambiental de planos ou programas que a ela estão sujeitos, abrangendo por isso, tão só uma circunscrição dos eventuais efeitos a incluir no âmbito da avaliação ambiental dos mesmos.
Os Planos territoriais sujeitos a avaliação ambiental são desde logo os Planos sectoriais contudo, a sua submissão a avaliação depende de uma determinação nesse sentido em despacho do ministro competente em razão da matéria que decide da elaboração desse plano, ao abrigo do artigo 38º nº2 g) do RJIGT podendo a decisão da sujeição a procedimento ser precedida de consulta segundo o artigo 3º, nº3 do DL 232/2007. Também estão sujeitos a avaliação ambiental os Planos especiais (artigo 45º nº2 b) RJIGT), os Planos regionais (artigo 54º nº3 do RJIGT). Quanto aos planos intermunicipais de ordenamento do território a sua submissão a avaliação ambiental não é geral, depende de uma deliberação nesse sentido das entidades competentes para determinar a elaboração desses planos (artigo 64º nº3 do RJIGT). Por seu turno, os PDM estão sempre sujeitos a avaliação ambiental (artigo 86º, nº2, c) do RJIGT). Os PU e os PP nem sempre são objecto de avaliação ambiental (excepção- artigo 74º, nº5 do RJIGT), no restante todos os planos de urbanização e de pormenor estão sujeitos a avaliação ambiental segundo o disposto nos artigos 89º, nº2, b) e 92º nº2 b) do RJIGT.
Importa também que atendamos ao artigo 96º nº3 e 4 quanto às alterações aos planos territoriais que sejam objecto de procedimento de avaliação ambiental.
O Procedimento e conteúdo da avaliação de planos e programas é constituído por várias etapas.
Na primeira etapa define-se o âmbito da avaliação ambiental a realizar e dá-se a determinação do alcance e nível de pormenorização da informação a incluir no relatório ambiental, tarefas que competem à entidade responsável pela elaboração do plano ou programa (artigo 5º nº1, sendo também relevantes os nº3 e 4).Esta etapa é integrada pelo scoping.
A segunda etapa é Constituída pela elaboração, a cargo da entidade responsável pelo plano ou programa de um relatório ambiental sendo que, segundo a doutrina germânica este é o elemento central da avaliação. Nesta etapa dá-se a identificação, descrição e avaliação dos eventuais efeitos significativos no ambiente resultantes da aplicação do plano ou programa e as suas alternativas razoáveis que tenham em conta os objectivos e o âmbito de aplicação territorial respectivos (artigo 6º, nº1). Há uma Descrição geral do conteúdo, dos principais objectivos do plano ou programa e das suas relações com outros planos e programas pertinentes, as caracteristicas ambientais das zonas susceptíveis de serem significativamente afectadas, os aspectos pertinentes do estado actual do ambiente e a sua provável evolução se não for aplicado o plano ou o programa, os problemas ambientais pertinentes para o plano ou programa, incluindo em particular, os relacionados com as zonas de especial importância ambiental. O Artigo 6º nº2 estabelece que só é exigível que o relatório ambiental inclua as informações que sejam razoavelmente consideradas como necessárias para a realização da avaliação ambiental tendo em conta os conhecimentos e métodos de avaliação disponíveis, o conteúdo e o nível de pormenor do plano ou do programa, a sua posição no procedimento de tomada de decisões e a medida em que determinadas questões sejam mais adequadamente avaliadas a níveis diferentes da hierarquia ou sistema em que o plano ou programa eventualmente se integre, de forma a evitar a duplicação da avaliação.
Na terceira etapa realizam-se consultas às entidades com responsabilidades ambientais específicas e assiste-se à fase da informação e participação do público (artigo7º). Com o intuito de agilizar as consultas, a lei prevê que quando os meios disponíveis o permitam e a entidade que elabora o plano ou programa o determine, os pareceres possam ser emitidos em conferência de serviços (artigo 7º nº4 e 5). Quanto à consulta pública (artigo 7º nº6) é promovida por iniciativa da entidade responsável pela sua elaboração, tendo em vista a recolha de observações e sugestões formuladas por associações, organizações ou grupos não governamentais e pelos interessados que possam de algum modo ter interesse ou ser afectados pela sua aprovação ou pela futura aprovação de projectos por aqueles enquadrados.
Este procedimento de avaliação participa dos princípios da Prevenção, da Informação e da Participação do público.
A Consulta transfronteiriça de outros Estados Membros encontra-se prevista no artigo 8º, sendo que, é a agência portuguesa do ambiente que tem a incumbência de promover as necessárias consultas relativas aos planos e programas enviados ao estado português por outros estados membros da UE, bem como nos casos em que um plano ou programa elaborado por uma entidade portuguesa seja susceptível de produzir efeitos significativos no ambiente de outro estado membro, susceptível de ser afectado significativamente e este o solicitar, comunicar o teor das decisões finais tomadas e fornecer os elementos que integram a declaração ambiental referidos no artigo 10º.
Na quarta etapa, dá-se a ponderação na versão final do plano ou programa a aprovar do relatório ambiental, dos resultados das consultas às entidades com responsabilidades ambientais especificas e da participação do público e, sendo caso disso, das consultas e participação do público realizadas num contexto transfronteiriço.
Esta obrigação de ponderação convoca o dever de fundamentação do plano ou programa incluir a indicação das implicações do interesse da protecção do ambiente no conteúdo do mesmo, fundamentação essa que expressa um discurso ou um juízo justificativo das previsões, indicações e determinações neles contidas, tendo como objectivo essencial esclarecer a motivação do mesmo e permitir a reconstituição do iter cognoscitivo que determinou o conteúdo do plano ou programa.
Na quinta etapa há a elaboração de uma declaração ambiental sendo que, após a aprovação do plano ou programa, a cargo da entidade responsável pelo mesmo, a qual deve ser enviada à agencia portuguesa do ambiente, juntamente com o plano ou programa aprovado quando este não seja objecto de publicação no DR (artigo 10º, nº1, a). São elementos a incluir na declaração ambiental, a forma como as considerações ambientais e o relatório ambiental foram integrados no plano ou programa, as observações apresentadas durante a consulta realizada nos termos do artigo 7º, os resultados da respectiva ponderação, devendo ser justificado o não acolhimento dessas observações, os resultados das consultas realizadas nos termos do artigo 8º, as razões que fundaram a aprovação do plano ou programa à luz de outras alternativas razoáveis abordadas durante a sua elaboração, as medidas de controlo previstas em conformidade com o disposto no artigo 11º.
A sexta etapa é constituída pela avaliação e controlo dos efeitos significativos da execução de planos e programas no ambiente, que integram a designada motorização (concepção seguida pela maioria da doutrina porque a execução e a monitorização são parte essencial do próprio conceito de plano e programa (artigo 11º), de forma a se evitar, identificando atempadamente e, consequentemente, corrigindo os efeitos negativos imprevistos).
Podemos observar a integração do RJIGT do quadro de elaboração dos planos submetidos a avaliação ambiental: a inclusão no conteúdo documental de um relatório ambiental (artigos 37º nº3, 45º nº2 b), 54º nº3, 63º nº3, 86º nº2 c), 89º nº2 b) e 92 nº2 b), a integração na comissão de acompanhamento ou na comissão consultiva de entidades que em virtude das suas responsabilidades ambientais lhe possam interessar os efeitos ambientais resultantes da aplicação do plano, a submissão do relatório a discussão pública juntamente com o plano (artigos 39º, 40º, 47º, 48º, 56º, 57º, 58º, 65º, 75º e 75-C, 75º, 77º).
No que concerne à articulação do procedimento de avaliação ambiental de planos e programas com outros procedimentos (artigo 13º), temos várias modalidades. Os projectos sujeitos a avaliação de impacto ambiental nos termos do decreto-lei 197/2005, enquadrados de forma detalhada em plano ou programa devem sempre que possível ser objecto de avaliação simultaneamente com a avaliação ambiental do respectivo plano ou projecto.
Assiste-se à ponderação dos resultados da avaliação ambiental de plano na definição de âmbito do estudo de impacto ambiental do projecto, havendo possibilidade do estudo de impacto ambiental apresentado pelo proponente no âmbito do procedimento de avaliação de impacto ambiental de projecto previsto de forma suficientemente detalhada em plano ou programa submetido a avaliação ambiental ser instruído com os elementos constantes do relatório ambiental ou da declaração ambiental que sejam adequados e se mantenham actuais.
Decisão sobre o conteúdo de um projecto que esteja suficientemente detalhado em plano ou programa submetido a avaliação de impacto ambiental remetendo para os resultados desta avaliação, remetendo para o seu conteúdo e resultado.
A Avaliação ambiental de planos e programas está conectada com vários princípios, nomeadamente com o princípio da boa governação.
O Princípio da transparência é muito relevante a nível de publicidade e visibilidade ou carácter público da actuação dos órgãos políticos e administrativos.
O Princípio da coerência releva na medida em que, as políticas devem ser continuas e consequentes, de modo a aumentar a sua qualidade e a sua compreensibilidade e, em face disso, a sua legitimação.
O Princípio da abertura, por seu turno releva na medida em que, os órgãos políticos e administrativos devem procurar soluções menos unilaterais e mais dialogadas, menos autoritárias e mais negociadas, menos impostas e mais participadas.
O Princípio da eficácia vem dizer-nos que as políticas devem dar resposta às necessidades com base em objectivos claros, na avaliação do seu impacto futuro e quando possível, na experiência anterior e ser aplicadas de forma proporcional aos objectivos prosseguidos e que as decisões devem ser adoptadas ao nível mais adequado.
O Princípio da democracia participativa é neste âmbito relevante na medida em que, deve ser reconhecido aos cidadãos e às associações representativas a possibilidade de expressarem e partilharem publicamente os seus pontos de vista sobre os vários domínios da governação, devendo as instituições políticas e administrativas estabelecer um diálogo aberto, transparente e regular com as associações representativas e com a sociedade civil.
O procedimento de avaliação ambiental participa dos princípios da transparência, da democracia participativa e da Eficácia. No entanto, este procedimento colide com dois princípios que integram a boa governação, o Princípio da simplificação, pois, este procedimento torna os procedimentos de planificação mais longos e complexos e cria o risco de aumento do contencioso, agravando a insegurança jurídica e o Princípio da redução das despesas públicas, na medida em que, a avaliação ambiental dos projectos susceptíveis de produzirem efeitos significativos no ambiente é da responsabilidade da entidade que requer o licenciamento ou a autorização do projecto, o que significa que frequentes vezes é financiado por investidores privados. Para o Sr Professor Alves Correia, o estado tem a obrigação de compensar os municípios pelo acréscimo das suas despesas decorrentes da avaliação ambiental dos planos da sua competência, uma vez que a protecção do ambiente constitui como vimos, por força da Constituição uma tarefa fundamental do estado, sendo uma incumbência que lhe cabe primordialmente.
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