A entrada de Portugal na C.E.E. constitui-se como um factor de dinamização e reestruturação vital no mui débil corpo institucional da política do ambiente no nosso País, muitas das vezes, mais dominada pela obrigação do que por uma vontade intrínseca, traduzido em dois pontos essenciais:
- Instituição jurídico-política assumida - criação de um ministério; promulgação da Lei de Bases e posteriores regulamentações de algumas das disposições gerais desta lei fundamental, muitas das vezes por integração no direito nacional da maioria das directivas comunitárias; obrigação de produção regular de relatórios sobre os diversos indicadores do estado do ambiente; ...
- Financiamentos comunitários - investimentos indispensáveis para algumas das infra-estruturas básicas de que Portugal continua a carecer, nomeadamente nas áreas de abastecimento e saneamento de águas, tratamento de resíduos sólidos urbanos e industriais, gestão da natureza ... Paradoxalmente ainda se desconhecem muitos dos impactes ambientais negativos de algumas grandes obras com o apoio financeiro da União Europeia.
Entretanto, ao nível governamental, o primeiro governo de Cavaco Silva extingue o Ministério da Qualidade de Vida, nascido no oitavo governo constitucional, criando, em 1985, a "nova" Secretaria de Estado do Ambiente e Recursos Naturais (SEARN), integrada no Ministério do Plano e Administração do Território. A SEARN tutelava agora a gestão e planeamento dos recursos hídricos e tinha fortes poderes no controlo da poluição e na gestão das áreas protegidas. Foi dado um impulso quantitativo e qualitativo, nomeadamente a um nível financeiro e institucional.
Em 1987, é publicado, baseado no trabalho de uma comissão de especialistas que durou quase um ano, aquele que poderemos considerar o principal documento normativo do nosso País sobre Direito do Ambiente - a Lei de Bases (Lei n.º 11/87, de 7 de Abril).
Representando um passo importante na nossa ordem jurídica, esta Lei de Bases da Assembleia da República (aprovada quase por unanimidade e sem votos contra), enquadra relativamente a política do ambiente, apresentando os seus pilares, ainda agora actuais, podendo mesmo considerar-se pioneira a nível Europeu. A LBA propunha instrumentos concretos, mormente o licenciamento das utilizações dos recursos naturais, os princípios do utilizador e poluidor-pagador, medidas de gestão e ordenamento do território e medidas de combate e prevenção do ruído e da poluição. Estipulava-se a "proibição de poluir" com possibilidade de embargos administrativos e a redução, ou mesmo a suspensão, de actividades lesivas do ambiente, tal como a responsabilidade civil objectiva.
Porém, sob o ponto de vista da técnica jurídica, é um texto bastante insatisfatório, demonstrador da falta de tradição do Direito do Ambiente.
A sua regulamentação (a lei previa a saída obrigatória de diplomas regulamentares no prazo de um ano) e aplicação ficaram longe dos princípios estabelecidos, persistindo muita legislação por publicar e havendo vozes que se levantam a favor da sua revisão.
É notório que, a partir desta lei estruturante, se assiste a uma maior produção legislativa na área do Ambiente, é certo que basicamente por pressão comunitária, sem que os sucessivos governos consigam tornar eficazes esses quadros legais que vão criando.
A um nível mais institucional, maior consubstanciação da política governamental do ambiente é dada em 1990, com a criação do Ministério do Ambiente e dos Recursos Naturais que, apesar de competências idênticas à Secretaria de Estado, detinha uma maior capacidade de intervenção, inerente ao estatuto de ministério.
Com o Decreto-Lei nº 187/93, de 24 de Maio, é, sucintamente, definida a orgânica do MARN:
O ministério é o departamento governamental responsável pela prossecução da política do ambiente, recursos naturais e do consumidor. Deve tomar a iniciativa através de medidas conducentes a (entre outras, salientem-se as seguintes atribuições): promover o desenvolvimento sustentável; proteger a valorização do património natural; promover o controlo da poluição; incentivar a redução, tratamento e reciclagem de resíduos; fomentar a investigação científica; promover a educação ambiental; participar em acções internacionais; salvaguardar o direito dos consumidores.
A assessorar o ministério, existem os Conselhos Consultivos para o Ambiente, para Protecção do Consumidor e para a Água, sendo este o único a "funcionar".
Ao nível da administração nacional, numa abordagem horizontal, encontramos a Secretaria Geral, na prática com funções meramente logísticas/administrativas e a Direcção Geral do Ambiente (DGA, ex.: DGQA) que é o serviço central do MARN, assegurando a coordenação, estudo, planeamento e inspecção dos sectores do ambiente e dos recursos naturais.
Encontramos ainda na administração central os "institutos" com uma intervenção sectorial: Instituto de Promoção Ambiental - IPAMB (para além de outras, com responsabilidades na educação ambiental); Instituto da Meteorologia - IM; Instituto para a Conservação da Natureza - ICN (entre outras responsabilidades, a da gestão de áreas protegidas); Instituto do Consumidor - IC; Instituto da Água - INAG, este com grande importância e responsabilidades através de largas competências ao nível dos recursos hídricos.
Regionalmente, existem as Direcções Regionais do Ambiente e Recursos Naturais - DRARN’s (Norte, Centro, Lisboa e Vale do Tejo, Alentejo e Algarve), sendo serviços desconcentrados do MARN dotados de autonomia administrativa às quais incumbe, no âmbito das respectivas regiões (coincidente com as comissões de coordenação regional), assegurar a execução da política e objectivos nacionais da área do ambiente, recursos naturais e consumidor, sempre em coordenação com os serviços centrais. Saliente-se os seus poderes de licenciamento e fiscalização.
Muitas competências continuam por outros ministérios, como o ordenamento do território. É, no entanto, discutível se certas áreas afins ao ambiente (florestas, recursos minerais, licenciamento industrial / decisão final na avaliação de impacte ambiental...) deveriam ou não ser tuteladas pelo ministério do ambiente, podendo o MARN ter ou não um carácter de coordenação, pela horizontalidade da matéria. Certo é que outros ministérios não estarão ainda idealmente sensibilizados para o ambiente/desenvolvimento sustentável, assumindo outras prioridades, eventualmente de curto prazo...
O MARN não tem conseguido impor a sua posição nos principais conflitos com outros ministérios, como seja na distribuição de competências, na aprovação de projectos polémicos ou na tentativa de publicação, mais consentâneos com a defesa do ambiente, o que é reflexo da baixa prioridade que as questões assumem no Governo ou noutros órgãos de soberania, como a Assembleia da República.
O ambiente, mais do que um dever, é um direito fundamental da pessoa humana - a defesa do ambiente não deve ser um fim em si mesma, mas antes, servir valores essenciais como a dignidade e a integridade do homem, de hoje e de amanhã, e da sua relação com a natureza;
A política de ambiente só é possível e eficaz se não se limitar a ser uma tarefa do Estado, mas sim ser assumida por toda a sociedade - neste sentido será essencial a educação ambiental, formal e informal, de todos os cidadãos.
Há valores do património natural que têm em si uma dimensão intangível que fica para além de um custo ou de um valor económico - a política de ambiente não se pode justificar por uma mera aritmética de valores económicos, mesmo que esta seja muito ampla e considere os benefícios e os prejuízos numa perspectiva de longo prazo;
As questões ambientais têm uma natureza crescentemente global - poucos problemas estão localizados numa localidade, região ou país. A poluição não conhece fronteiras e por ela terá de haver uma concertação urgente, planetária.
Pondo em prática a política do ambiente, terão de estar sempre presentes os seguintes enquadramentos:
- precaução - não será utilizada a incerteza científica, quando existem ameaças e danos sérios ou irreversíveis, como razão para o adiamento de medidas eficazes;
- prevenção - preferivelmente, devem ser tomadas medidas preventivas, que inviabilizem danos ambientais, e não apenas agir posteriormente;
- protecção elevada - uma política de ambiente não deverá ser limitada aos níveis mínimos de protecção;
- integração - deve haver uma integração dos diferentes recursos, requisitos e políticas;
- uso das melhores tecnologias disponíveis - na resolução dos problemas devem ser consideradas as melhores tecnologias disponíveis;
- poluidor-pagador - é um instrumento fundamental da política do ambiente a internalização, pelos vários agentes, dos custos da protecção dos recursos;
- racionalidade económica - na escolha das soluções deverão ser adoptados indicadores custo/eficiência;
- subsidariedade - os actos de gestão serão praticados pelos escalões da administração que, face à sua natureza e implicações, estão em melhores condições para o fazer;
- cooperação internacional - as soluções ambientais passam, em muitas matérias, por uma concertação global, devendo o Estado respeitar os compromissos assumidos, assim como assinar futuros acordos;
- transparência e participação - terão de ser criadas as vias de participação daqueles, através de organizações representativas ou individualmente, que sofrerão implicações de uma decisão; saliente-se o processo de Avaliação de Impacte Ambiental (Decreto-Lei 186/90 de 6 de Junho e a Lei 65/93 de 26 de Agosto, que confere liberdade de acesso público à informação em matéria do ambiente detida pelas entidades públicas);
- solidariedade e coesão nacional
A regulamentação legal do ambiente, com um ordenamento jurídico e institucional nacional coerente, evolutivo e subsidiário, terá sempre uma natureza estrutural básica e instrumental de uma política de ambiente que se quer eficaz.
Porém, não é lícito esperar que as tarefas determinantes de implementação de uma política de Ambiente caibam inteiramente ao estado.
As Autarquias têm à sua disposição largas competências, nomeadamente ao nível do ordenamento do território (vejam-se a preparação dos P.D.M’s - Planos Directores Municipais ou a licença de certas actividades económicas), planeamento urbanístico (edificações, espaços verdes...), saneamento básico (abastecimento de água, águas residuais e resíduos sólidos urbanos), devendo também, desempenhar um papel relevante na "alfabetização" ambiental dos cidadãos.
As regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, os Governos e Assembleias Regionais têm jurisdição legislativa e institucional na generalidade das questões ambientais, com excepção da legislação de enquadramento geral e da transposição das directivas comunitárias.
Evidencie-se que com a revisão do Código Penal (Decreto-Lei n.º48/95 de 15 de Março), o bem jurídico "ambiente" passa a ser directamente tutelado do ponto de vista jurídico-penal.
É com esta revisão que, pela primeira vez, se prevêem os chamados "crimes ecológicos": crimes de "Danos contra a Natureza" (artigo 278.º) e crime de "Poluição" (artigos 279.º e 280.º).
Sem comentários:
Enviar um comentário