Ambiente na União Europeia

SUMÁRIO:
a) O âmbito de ação da União; b) A competência da União para determinar regras de proteção do ambiente; c) A proteção do ambiente como exigência relativa às políticas e ações da União; d) A importância da aproximação das legislações nacionais; e) Disposições nacionais derrogatórias, cláusulas de salvaguarda e outras medidas de exceção; f) O desenvolvimento sustentável do modelo de sociedade europeu; g) Ações a empreender pela União; h) Síntese de matérias.

a) O âmbito de ação da União

1. Água, produtos alimentares, oxigénio, energia, são exemplo de bens raros e escassos que o homem vai buscar ao ambiente como elementos essenciais à vida. Face à obrigação de preservar o ambiente e de o explorar racionalmente, porque estão em causa a própria saúde e a subsistência, desde cedo se criou, mais concretamente a partir do início dos anos 70, uma forte convicção de a Europa ter de alargar os seus domínios de modo a incluir uma vastidão de matérias relacionadas com um corpo de normas jurídicas que vieram dar origem ao atualmente designado direito do ambiente.
A Comunidade Europeia, primeiro, e a União Europeia, depois, procuraram dar resposta à defesa do ambiente em níveis de intervenção diversificados: a proteção da qualidade do ar e da água; a preservação dos recursos e da biodiversidade; a gestão dos resíduos e das atividades com impacto nefasto, são alguns dos domínios de ação ao nível da União.
As normas ambientais da UE foram sendo desenvolvidas ao longo de décadas em resposta a toda uma variedade de problemas e são das mais exigentes do mundo. Hoje em dia, a luta contra as alterações climáticas, a preservação da diversidade, a redução dos problemas de saúde causados pela poluição e a utilização responsável dos recursos naturais constituem as grandes prioridades. Embora o objetivo principal seja proteger o ambiente, as iniciativas adotadas para dar resposta a estas prioridades também podem, na medida em que incentivam a inovação e o empreendedorismo, contribuir para o crescimento económico.
É de tal modo ativa a intervenção desta organização supranacional de referência que as suas Instituições dispõem de competências e de departamentos específicos para a execução e o desenvolvimento da política de defesa do ambiente: é o caso da comissão (especializada) do Ambiente, da Saúde Pública e da Segurança Alimentar do Parlamento Europeu; das formações/reuniões do Conselho Ambiente da União Europeia; da Direção-Geral do Ambiente da Comissão Europeia.

b) A competência da União para determinar regras de proteção do ambiente

2. Como conjunto de normas jurídicas integradoras dos Tratados [e como “Tratados” consideram-se atualmente o Tratado da União Europeia (TUE) e o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), nos quais se funda a União, tendo ambos o mesmo valor jurídico (artigo 1º TFUE)], a proteção do ambiente começa por integrar o décimo considerando do preâmbulo do TUE como um dos objetivos a alcançar. O artigo 2º, nº 3, deste mesmo Tratado confirma o empenho da União no desenvolvimento sustentável da Europa, assente, entre outros fatores decisivos, num elevado nível de proteção e de melhoramento da qualidade do ambiente. Mas porque se trata de um tema que tem necessariamente repercussões à escala global, a União abre ao mundo, ao nível da sua ação externa, a contribuição para o desenvolvimento de medidas internacionais para preservar e melhorar a qualidade do ambiente e a gestão sustentável dos recursos naturais à escala universal, a fim de assegurar um desenvolvimento sustentável [artigo 21º, nº 2, alínea f), TUE].
Embora seja indesmentível a influência que tem tido, por via da sua legislação, no conjunto do território europeu, a verdade é que em matéria de ambiente a União, por força do princípio da atribuição de competências (previsto, entre outros, nos artigos 4º, nº 1, e 5º, nº 1, TUE e nos artigos 2º a 4º e 7º TFUE), não dispõe de uma competência exclusiva; dispõe apenas de competência partilhada.
Do artigo 2º, nº 2, conjugado com o artigo 4º, nº 2, alínea e), TFUE resulta que tanto a União como os Estados-Membros podem legislar e adotar atos juridicamente vinculativos neste domínio. O que tem permitido obter uma desejável harmonização das disposições legislativas e regulamentares nacionais e confirma a influência que, por esta via de aproximação normativa, a União foi alcançando desde a inserção da importante política de proteção do ambiente nos primitivos Tratados, em significativo número de casos por responsabilidade direta atribuída à diretiva, como ato jurídico privilegiado neste contexto.
É por isso que se permite a União celebrar acordos entre esta e as partes terceiras interessadas destinados a estabelecer formas de cooperação, nesta matéria, com os países terceiros e as organizações internacionais. Do mesmo modo que os Estados-Membros podem negociar nas instâncias internacionais e celebrar acordos internacionais em condições equivalentes (artigo 191º, nº 4, TFUE).

c) A proteção do ambiente como exigência relativa às políticas e ações da União

3. Um tal significado em matéria de proteção do ambiente é realçado pelo facto de constituir uma permanente exigência de integração na definição e execução de todas as políticas e ações da União, em especial com o objetivo de promover um desenvolvimento sustentável, à luz do que decorre do artigo 11º TFUE.
A proteção do ambiente é, nesta medida, uma das matérias que deve ser considerada salvaguardada sempre que a União intervém ao abrigo das suas competências, a propósito da definição e execução das suas políticas e ações. É o que também sucede com a promoção da igualdade entre homens e mulheres, com a promoção de um elevado nível de emprego, com a garantia de uma proteção social adequada, com a luta contra a exclusão social, com um nível elevado de educação, formação e proteção da saúde humana, com o combate à discriminação em razão do sexo, raça ou origem étnica, religião ou crença, deficiência ou orientação sexual, com a defesa dos consumidores ou com as exigências em matéria de bem-estar dos animais, enquanto seres sensíveis (artigos 8º, 9º, 10º, 12º e 13º TFUE).
No âmbito do estabelecimento ou do funcionamento do mercado interno, a exigência de preservação e melhoria do ambiente deve ser tomada em devida conta nas políticas da União, como é o caso da energia (artigo 194º, nº 1, TFUE).
As exigências relativas à proteção do ambiente são, portanto, permanentes e sempre presentes na esfera de ação da União, sempre que atua ao nível normativo.
É com este desígnio que as Instituições – a Comissão, especialmente pelo seu poder de iniciativa, a par do Parlamento Europeu e do Conselho, enquanto entidades com competência legislativa – estão obrigadas a basear-se num nível de proteção elevado, quando esteja em causa a proteção do ambiente (tal como deve suceder em matéria de saúde, de segurança e de defesa dos consumidores), tendo nomeadamente em conta qualquer nova evolução baseada em dados científicos (artigo 114º, nº 3, TFUE).

d) A importância da aproximação das legislações nacionais

4. Como se disse já, para permitir realizar os objetivos contidos nos Tratados, foi o domínio da aproximação das legislações nacionais responsável pelo maior desenvolvimento que o direito do ambiente sofreu no território dos Estados-Membros. Em grande parte por influência da diretiva, o legislador da União imprimiu ao legislador nacional balizas – que determinam limites, mínimos e máximos, quanto à solução normativa consagrada. O que quer dizer que a resposta jurídica encontrada no direito interno de cada país – implementada para dar cumprimento ao direito da União – não há de poder divergir senão dentro das malhas que o quadro de aproximação das legislações prevê e, como tal, permite alcançar, as mais das vezes com uma margem de flutuação relativamente escassa ou muito estreita.
Como medida privilegiada de harmonização das disposições legislativas, regulamentares e administrativas, a diretiva (diz o atual artigo 288º, terceiro parágrafo, TFUE) vincula o Estado-Membro destinatário quanto ao resultado a alcançar, deixando, no entanto, às instâncias nacionais a competência quanto à forma e aos meios. Do que resulta que a solução concreta prevista no texto da diretiva terá de ser implementada, ou seja transposta, dentro do prazo e nas condições que tal ato jurídico impõe aos seus destinatários, com vista a atingir a obrigação de resultado.
Os Estados-Membros estão, assim, obrigados a tomar todas as medidas de direito interno necessárias à execução dos atos juridicamente vinculativos da União, em que se incluem naturalmente todas as medidas de harmonização provenientes desta organização. O que é, de resto, uma clara consequência do princípio da cooperação leal, previsto no artigo 4º, nº 3, TUE, de acordo com o qual a União e os Estados-Membros respeitam-se e assistem-se mutuamente no cumprimento das missões decorrentes dos Tratados. Daqui resulta uma obrigação de conteúdo positivo (os Estados-Membros devem tomar, “tomam” na expressão utilizada naquela disposição legal, todas as medidas gerais ou específicas adequadas para garantir a execução das obrigações decorrentes dos Tratados ou resultantes dos atos das Instituições da União) e uma obrigação de conteúdo negativo (os Estados-Membros devem facilitar, “facilitam” na expressão utilizada naquela disposição legal, à União o cumprimento da sua missão e abstêm-se de qualquer medida suscetível de pôr em perigo a realização dos objetivos da União).

e) Disposições nacionais derrogatórias, cláusulas de salvaguarda e outras medidas de exceção

5. Apesar de tudo o sistema é equilibrado na medida em que permite a introdução de vias adequadas e destinadas à correção de determinadas dificuldades manifestadas por um Estado-Membro sempre que estejam em causa medidas adotadas no âmbito da política de proteção do ambiente: i) é o caso das disposições nacionais derrogatórias de uma medida de harmonização; ii) é o caso das cláusulas de salvaguarda; iii) é o caso das medidas que impliquem custos considerados desproporcionados.
Referem-se, em primeiro lugar, as disposições nacionais derrogatórias de uma medida de harmonização que têm em vista, na atual fase de evolução do direito da União, corrigir ou estabilizar verdadeiras dificuldades sentidas pelo Estado-Membro destinatário de uma determinada diretiva, quando a mesma tiver uma incidência suscetível de colocar em questão a proteção do ambiente. Este regime tanto se aplica ex ante e prescinde de qualquer atividade legislativa como se aplica na fase de posterior implementação de medidas, uma vez verificados certos condicionalismos.
Após a adoção de uma medida de harmonização, qualquer Estado-Membro pode, se considerar necessário, manter disposições nacionais justificadas por exigências relativas à proteção do ambiente, caso em que terá de notificar a Comissão, enquanto “Guardiã” dos Tratados, bem como das razões que motivam a sua manutenção, nos termos do disposto no artigo 114º, nº 4, TFUE.
Identicamente qualquer Estado-Membro pode, se considerar necessário, adotar disposições nacionais baseadas em novas provas científicas relacionadas com a proteção do ambiente, motivadas por qualquer problema específico do Estado-Membro em causa, que tenha surgido após a adoção da medida de harmonização, sendo igualmente obrigado, em tal situação, a notificar a Comissão das disposições previstas, bem como dos motivos da sua adoção, nos termos do disposto no artigo 114º, nº 5, TFUE.
Em qualquer dos casos, a Comissão aprovará (ou não se pronuncia sobre o pedido, o que é equivalente a uma aprovação tácita) ou rejeitará as disposições nacionais em causa, depois de ter verificado que não constituem um meio de discriminação arbitrária ou uma restrição dissimulada ao comércio entre os Estados-Membros, nem um obstáculo ao funcionamento do mercado interno. Uma vez aprovada uma medida derrogatória desta natureza, a Comissão pode em qualquer altura propor uma adaptação dessa medida. Do mesmo modo que pode diretamente recorrer ao Tribunal de Justiça (tal como o pode fazer qualquer outro Estado-Membro), se considerar que determinado Estado-Membro utiliza de forma abusiva os poderes atrás descritos (é o que resulta do regime enunciado no artigo 114º, nºs 6 a 9, TFUE e continuado, no âmbito específico da ação por incumprimento, no artigo 260º TFUE).
Referem-se, em segundo lugar, as medidas de harmonização destinadas a satisfazer exigências em matéria de proteção do ambiente que podem incluir, nos casos adequados, uma cláusula de salvaguarda autorizando os Estados-Membros a tomar, por razões ambientais não económicas, medidas provisórias sujeitas a um processo de controlo da União (artigo 191º, nº 2, 2º parágrafo, TFUE).
Referem-se, em terceiro e último lugar, outras medidas de exceção que prevejam derrogações de caráter temporário e/ou um apoio financeiro proveniente do Fundo de Coesão, nas situações em que as medidas de harmonização impliquem custos considerados desproporcionados para as autoridades públicas de um Estado-Membro (artigo 192º, nº 5, TFUE).

f) O desenvolvimento sustentável do modelo de sociedade europeu

6. Independentemente da forma que revista – quer se trate de medidas de correção que se prendem com problemas ambientais específicos ou de medidas mais transversais ou integradas noutros domínios políticos – a política europeia do ambiente, fundada no atual artigo 191º TFUE, tem por objetivo garantir o desenvolvimento sustentável do modelo de sociedade europeu.
A política da União no domínio do ambiente visa, nos termos do artigo 191º, nº 1, TFUE, a prossecução dos seguintes objetivos: a preservação, a proteção e a melhoria da qualidade do ambiente; a proteção da saúde das pessoas; a utilização prudente e racional dos recursos naturais; a promoção, no plano internacional, de medidas destinadas a enfrentar os problemas regionais ou mundiais do ambiente e designadamente combater as alterações climáticas.
Pretende-se, deste modo, atingir um nível de proteção elevado, tendo em conta a diversidade das situações existentes nas diferentes regiões da União, em execução dos três (3) princípios referenciais aplicáveis neste domínio (artigo 191º, nº 2, TFUE):
- O princípio da precaução e da ação preventiva;
- O princípio da correção, prioritariamente na fonte, dos danos causados ao ambiente;
- O princípio do poluidor-pagador.
Na elaboração desta política e tendo em vista obter o pretendido desenvolvimento sustentável do modelo de sociedade europeu a União deverá ter em conta determinados fatores que determinam a sua ação: os dados científicos e técnicos disponíveis; as condições do ambiente nas diversas regiões da União; as vantagens e os encargos que podem resultar da atuação ou da ausência de atuação; o desenvolvimento económico e social da União no seu conjunto e o desenvolvimento equilibrado das suas regiões (artigo 191º, nº 3, TFUE).

g) Ações a empreender pela União

7. Para atingir os objetivos propostos nos Tratados encontram-se previstas, no artigo 192º TFUE, as diversas ações a empreender pela União para alcançar as diversas vias de concretização destinadas à política de proteção do ambiente.
Em primeiro lugar decorre do artigo 192º, nº 1, TFUE que podem ser empreendidas ações de acordo com o processo legislativo ordinário (previsto nos artigos 289º, nº 1, e 294º TFUE), que consiste na adoção de um regulamento, de uma diretiva ou de uma decisão conjuntamente pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho, sob proposta da Comissão.
Em segundo lugar decorre do artigo 192º, nº 2, TFUE que podem ser implementadas diversas medidas de acordo com o processo legislativo especial (referido no artigo 289º, nº 2, TFUE), nos termos do qual se prevê a adoção de um regulamento, de uma diretiva ou de uma decisão, neste caso, pelo Conselho, com a participação do Parlamento Europeu. Está, no entanto, prevista (no artigo 192º, nº 2, segundo parágrafo, TFUE) a possibilidade de este conjunto de medidas poderem ser adotadas de acordo com o processo legislativo ordinário.
É de recordar que, em face do artigo 289º, nº 3, TFUE, os atos jurídicos adotados por processo legislativo (seja ordinário, seja especial) constituem atos legislativos.
Como quer que seja, as medidas em causa incluem-se em três (3) grupos distintos:
- Disposições de caráter fundamentalmente fiscal;
- Medidas que afetem o ordenamento do território, que afetem a gestão quantitativa dos recursos hídricos ou que digam respeito, direta ou indiretamente, à disponibilidade desses recursos e que digam respeito à afetação dos solos, com exceção da gestão dos lixos;
- Medidas que afetem consideravelmente a escolha de um Estado entre diferentes fontes de energia e a estrutura geral do seu aprovisionamento energético.
A adoção das ações a empreender pela União, qualquer que seja a via destinada à sua incrementação, assentará em programas gerais que fixarão os objetivos prioritários a atingir (artigo 192º, nº 3, TFUE).
Importa acrescentar que a concretização interna das medidas de harmonização e das ações a empreender pela União destinadas à proteção do ambiente – precisamente porque se caracterizam como um quadro aproximado de soluções mínimas a alcançar em todo o espaço da União – conferem aos Estados-Membros a possibilidade de manter ou de introduzir nos seus ordenamentos jurídicos medidas de proteção reforçadas, desde que compatíveis com os Tratados e após notificação à Comissão (artigo 193º TFUE).

h) Síntese de matérias

8. A política de proteção do ambiente tem progressivamente permitido alargar a intervenção da União num cada vez mais vasto conjunto de matérias que constituem, ao cabo e ao resto, preocupações atuais das modernas sociedades, de modo especial pelo risco e pela gravidade das consequências que revestem em caso de desrespeito quanto às regras jurídicas que se encontram estabelecidas.
O estudo da política de proteção do ambiente na União merece uma análise reflexiva iniciada nas disposições gerais por que se pauta esta matéria. O que exige o estudo dos programas de ação, dos princípios, dos instrumentos, da sua aplicação e controlo. Pode ser acrescentada, por força das relações de cooperação multilaterais ao nível internacional que hoje caracterizam esta área de intervenção, a cooperação com países terceiros. O que por sua vez exige o estudo do alargamento, da cooperação com os países terceiros, propriamente dita, e a análise das convenções internacionais celebradas pela União (que tem hoje personalidade jurídica) ou pelos seus Estados-Membros com países terceiros ou organizações internacionais.
As mais significativas matérias abrangidas por esta importante polítca da União são, agora do ponto de vista do tratamento sistemático, as seguintes (indicam-se, a título secundário, as variantes de análise de cada um dos temas):
- Poluição atmosférica (qualidade do ar, poluentes atmosféricos, transportes, indústrias);
- Proteção da natureza e da biodiversidade (fauna e flora, florestas, biodiversidade, organismos geneticamente modificados);
- Proteção dos solos (gestão de determinados solos específicos, descarga de substâncias, atividades de risco);
- Proteção e gestão das águas (utilização da água, poluição marinha, águas interiores, descarga de substâncias);
- Gestão dos resíduos (reciclagem e prevenção dos resíduos, resíduos específicos, resídos perigosos, resíduos radioativos);
- Luta contra as alterações climáticas (quadro político, Protocolo de Quioto, redução de gazes com efeito de estufa, energia, transportes, empresas, agricultura, inovação);
- Desenvolvimento sustentável (estratégia a favor do desenvolvimento sustentável, integração da política do ambiente);
- Proteção civil (mecanismo e financiamento da proteção civil, acidentes ambientais).