Os contratos de adaptação ambiental

Actualmente, existe uma grande generalização da utilização de contratos por parte da Administração, quer seja ao abrigo de poderes públicos, quer seja despojada dos mesmos, sendo este um meio aceite de prossecução do interesse público.

Muito frequentes e de especial importância em matéria ambiental são os contratos destinados a fazer com que os particulares se submetam voluntariamente ao cumprimento de padrões ambientais prescritos na lei. Neste âmbito, surgem os contratos de promoção ambiental (art. 68º/1 DL 236/98) e os contratos de adaptação ambiental (art. 78º/1 DL 236/98). Atentemos apenas nos segundos.

Estes contratos têm por conteúdo uma adaptação dos particulares às normais legais exigentes em matéria ambiental. Trata-se, portanto, dum negócio bilateral (por existir um acordo de vontades) administrativo (por se verificar a intervenção da Administração, dando origem a uma relação jurídica administrativa). Como tal, existe um contrato no sentido de permitir aos particulares um regime mais flexível de adaptação progressiva às exigências normativas. Estes contratos surgem da constatação de que a via legislativa ou punitiva nem sempre é a mais aconselhável para atingir os objectivos legais.

O principal grande problema que aqui se coloca é o de saber se estes contratos constituem um caso de “deslegalização”, proibido constitucionalmente (112º/6 CRP), uma vez que permitem que durante um certo lapso de tempo os particulares adoptem condutas proibidas por lei, implicando assim uma derrogação do regime vigente. Ora, se é a própria Constituição que proíbe a adopção de actos violadoras da lei, como dizer que estes contratos (permitidos por lei) não são desde logo inconstitucionais?

Como salienta, e bem, MARK KIRKBY, “o papel dos contratos de adaptação ambiental no quadro do nosso ordenamento jurídico constitucional terá sempre de ser perspectivado como marginal ou residual, relativamente a outros instrumentos de actuação administrativa ambiental.” Por outro lado, estão em causa valores, prosseguidos pelos próprios contratos, como a eficácia, participação e tutela da confiança, que não devem de todo ser esquecidos, devendo antes ser merecedores duma tutela particularmente efectiva por parte da Administração. Assim, não pondo estes contratos em causa princípios como a igualdade, a imparcialidade ou a proporcionalidade, de acordo com o Prof. VASCO PEREIRA DA SILVA, devem eles ser admitidos, a título excepcional, “desde que isso seja susceptível de encontrar cabimento na previsão legislativa, e não corresponda a uma situação de «fraude à Constituição» ou «à lei».”

Como tal, o objectivo do 112º/6 é o de evitar a subversão da hierarquia dos actos legislativos, pelo que se estes contratos consistem num mecanismo acordado pelas partes de aplicação gradual da própria lei, não se verifica qualquer ilegalidade, mas sim uma aplicação dessa mesma legalidade, consagrando um regime especial parcialmente aplicado pela lei, e casuisticamente aplicado a determinados sujeitos, sempre com vista à legalização dos seus comportamentos, ainda que feita de forma progressiva. Por outro lado, para admitirmos a possibilidade deste tipo de contratos, não podemos esquecer que serão sempre celebrados ao abrigo de poderes públicos, conferidos pelas regras de competência e pelos princípios fundamentais da actividade administrativa, constitucionalmente garantidos.