Os Tributos Ambientais

Primariamente, é de salientar que existem dificuldades em colocar os instrumentos tributários, isto é, os tributos e os benefícios fiscais, não ao serviço da obtenção de receitas para a cobertura de despesas públicas, e sim para a prossecução de objectivos de natureza extrafiscal como é a tutela do ambiente. Precisamente estamos dentro do domínio da extrafiscalidade quando utilizamos os instrumentos tributários para prosseguir o escopo da protecção do meio ambiente. Nesse sentido, esta utilização extrafiscal do direito tributário desencadeia o que tem sido denominado por alguma doutrina como o direito económico tributário ou seja, o conjunto de normas jurídicas que regula a utilização dos instrumentos tributários com o principal objectivo de obter resultados extrafiscais: determinados resultados económicos ou sociais (e neste caso ambientais) e não a obtenção de receitas para fazer face às despesas públicas.

Assim sendo, existe desde logo um limite da tutela ambiental em sede de tributação que é precisamente o facto de o direito tributário ambiental estar relacionado com o fenómeno da extrafiscalidade e do direito económico tributário.

Importa agora precisar em que consistem os tributos ambientais: existe um consenso na doutrina em distinguir os impostos ambientais próprios ou em sentido estrito dos impostos ambientais impróprios ou em sentido restrito. Enquanto os primeiros prosseguem uma finalidade extrafiscal de incentivo, os segundos têm uma finalidade de arrecadar uma receita, uma vantagem. Por exemplo, os impostos sobre emissões (induzem as empresas a diminuírem as emissões) são considerados impostos ambientais próprios; já os denominados impostos sobre produtos são impostos ambientais impróprios, no sentido em que são impostos que recaem sobre a produção ou o consumo de determinados bens nocivos ao meio ambiente.

Ora com base nesta distinção, tem se considerado que apenas o primeiro tipo de impostos ambientais referido – os impostos ambientais próprios ou em sentido estrito – são os verdadeiros tributos ambientais, pois têm uma relação directa com a política ecológica e a sua finalidade primordial é justamente a preservação e melhoria do meio ambiente. Por outro lado, os impostos ambientais impróprios ou em sentido amplo têm, em geral, como verdadeiro escopo arrecadar receitas, ainda que estas estejam consignadas à realização da chamada política ecológica, sendo por isso que não devem ser considerados verdadeiros tributos ambientais.

A importância prática desta distinção está relacionada com a própria forma de estruturação do tributo. Tradicionalmente, entende-se que para induzir comportamentos é adequada uma carga tributária excessiva, enquanto que a carga tributária de um tributo eminentemente arrecadatório não deve ser sufocante para que os contribuintes não adoptem outras posturas, não tributadas, resultando em redução da arrecadação. Verifica-se também que enquanto que os verdadeiros tributos ambientais têm por base o princípio do poluidor-pagador, os falsos tributos ambientais – ou seja, os impostos ambientais impróprios ou em sentido amplo – têm por base o princípio da capacidade contributiva.

A natureza dos tributos ambientais: impostos ou taxas?

No que diz respeito à natureza dos tributos ambientais, importará esclarecer se apresentam-se como tributos unilaterais (impostos) ou como tributos bilaterais (taxas).

Ora, à partida pareceria que os tributos bilaterais ou as taxas seriam mais adequados para esta figura dos tributos ambientais, desde logo porque são mais propícios à internalização dos custos externos, como dita o princípio do poluidor-pagador. E isto assim é porque à internalização dos custos externos é inerente uma ideia de causa que só a figura das taxas está em condições de exprimir através da sua aptidão para imputar um agravo à responsabilidade pela produção de custos externos susceptíveis de ser individualizados.

Contudo, verificamos que as taxas contêm sérias barreiras que tornam a sua aplicação prática viável. Em primeiro lugar, a ideia de um tributo extrafiscal com a configuração de uma taxa é difícil de conceber pois esta última implica o respeito pelo princípio da equivalência, que pressupõe uma relação de uma prestação específica do Estado (ou outras entidades públicas) com o pagamento do tributo. De facto, a prestação do Estado que iria permitir apurar qual o pagamento a realizar pelo poluidor que beneficia do serviço prestado nem sempre se verifica no âmbito da tutela ambiental.

Em segundo lugar, constata-se que na maior parte dos casos é impossível determinar rigorosamente quais os custos ambientais para fixar o valor do tributo. Por isso, torna-se inviável realizar o exercício de proporcionalidade entre o tributo e a outra prestação que é exigido no modelo comum das taxas.

Um outro problema é o de identificar o poluidor, visto que a fonte de muitos danos ambientais pode ser dispersa, difusa pois pode dever-se à interacção causal de inúmeros sujeitos. Na prática, tal leva a uma grande dificuldade em aplicar taxas bilaterais, sendo certo que a alternativa encontrada tem sido suportar os custos ambientais distribuindo-os por todos os contribuintes através de impostos unilaterais.

Por tudo isto, os tributos ambientais são normalmente medidos com base em manifestações e índices relevadores da capacidade contributiva dos sujeitos – apresentando-se assim, na maior parte dos casos, como impostos (sendo certo que quando é possível delimitar quais os agentes que provocaram determinados danos ambientais, possa-se restringir o âmbito de aplicação daquele tributo àquele grupo de agentes/contribuintes).

Assim, apesar de em abstracto não haja nenhum impedimento para que os tributos ambientais sejam configurados quer como impostos quer como taxas, o que se tem verificado, devido às questões analisadas em cima, é que têm sido apresentados como impostos.

Benefícios Fiscais

Encontram-se também limites da tutela ambiental no que respeita aos benefícios fiscais. Os benefícios fiscais constituem despesa ou gasto fiscal que é necessário conter dentro de certos limites. A existência de um sistema generalizado de benefícios fiscais torna o sistema fiscal complexo, de difícil aplicação e por vezes até injusto. Haverá que distinguir os benefícios fiscais estáticos dos benefícios fiscais dinâmicos. Os estáticos reportam-se a situações que não visam directamente incentivar mas apenas beneficiar por uma determina razão como seja em virtude de política social, cultural, etc. Noutro sentido, os benefícios fiscais dinâmicos visam estimular determinadas actividades estabelecendo mesmo uma relação causa-efeito entre as actividades estimuladas e as vantagens atribuídas.

Os benefícios fiscais, principalmente os dinâmicos, têm sido a vertente mais activa da política tributária em matéria ambiental, concretizando-se fundamentalmente em isenções fiscais.

Em Portugal estão previstas a isenção no imposto sobre as sociedades das entidades gestoras de sistemas de embalagens e resíduos de embalagens, a isenção do imposto sobre produtos petrolíferos dos biocombustíveis, a dedução à colecta de encargos com equipamentos novos de energias renováveis, entre outros.