Princípio do Desenvolvimento Sustentável

1.Consagração internacional

O princípio do desenvolvimento sustentável foi inicialmente formulado na Conferência das Nações Unidas sobre Ambiente e Direitos Humanos, realizada em Estocolmo, em 1972 e ficou consagrado no art. 1° da Declaração aí produzida. Foi retomado no Relatório Brundtland elaborado pela Comissão Mundial para o Ambiente e Desenvolvimento e o seu uso generalizou-se com a Conferência da ONU sobre Ambiente e Desenvolvimento, realizada no Rio de Janeiro, em 1992. Neste mesmo ano, sob égide do Tratado de Maastricht passa a constituir um dos objectivos do direito comunitário de tal modo que certa doutrina considera que os objectivos económicos, que constituíram parte essencial da construção europeia, perdem centralidade dada a necessidade de um equilíbrio com o respeito do ambiente e a imposição da protecção ambiental como a medida e o limite de um desenvolvimento sustentável. Em 1987 a Comissão Mundial para o Ambiente, criada pelas Nações Unidas, definiu o conceito de desenvolvimento sustentável como “o desenvolvimento que satisfaz as necessidades presentes sem comprometer a capacidade de as gerações futuras satisfazerem as suas próprias necessidades”.

2.Adopção do princípio pela CRP

Em Portugal, este princípio foi acolhido no texto da Constituição de 1997, erigindo um aspecto inovador relativamente aos valores constitucionais até então consagrados. A política do ambiente verifica-se ao nível das tarefas fundamentais do Estado – 9° e) CRP, ao mencionar que se deve defender a natureza e o ambiente, preservar os recursos naturais e assegurar um correcto ordenamento do território. No art. 66° consagra-se o direito fundamental ao ambiente e o dever de todos o defenderem. Ao Estado cabe especialmente este dever, de acordo com o n°2 do 66°, “no quadro de um desenvolvimento sustentável”. Da parte económica da CRP consta igualmente o princípio do desenvolvimento sustentável, mais concretamente na al. 81/1a ) – determina-se como incumbência prioritária do Estado, a promoção do aumento do bem-estar social e económico e da qualidade de vida das pessoas no quadro de uma estratégia de desenvolvimento sustentável.

3.Aproximação à noção de desenvolvimento sustentável e suas implicações jurídicas

Enquanto princípio jurídico a sua principal função ao nível das soluções concretas não é a de fixar critérios rígidos e fixos mas sim enquadrar a sua formulação e conteúdo e actuar como critério interpretativo ao nível de todo o ordenamento jurídico relevante. Pode actuar como critério de ponderação entre os vários direitos em questão levando inclusivamente à sua delimitação mútua. A solução em concreto pode conduzir à limitação de um direito a favor de outro mas será constitucional caso se respeitem as regras da concordância prática definidas constitucionalmente.

Este princípio dirige-se ao legislador, que deve densificar esta tarefa, mas dirige-se igualmente ao aplicador do direito. Neste sentido a sua desconsideração poderá, em último termo, levar à inconstitucionalidade das soluções adoptadas.

O princípio do desenvolvimento sustentável exige uma ponderação integrada do ambiente e do desenvolvimento económico, principalmente numa perspectiva a longo prazo. O objectivo é garantir, em termos futuros a “produtividade” contínua ao nível ambiental e económico. Esta percepção foi fruto do reconhecimento da finitude de determinados recursos, quer económicos quer naturais. É necessário, no entanto, uma maior precisão deste princípio com vista a garantir a sua operacionalidade jurídica.

4.Ambiente vs. Desenvolvimento económico

Ligar o termo “sustentável” ao desenvolvimento leva, necessariamente, à ponderação de limites neste último, os quais não podem ser determinados de modo universal, pois estão condicionados em termos históricos e ambientais. Não se trata de proteger o ambiente proibindo toda e qualquer actividade económica que o afecte, porquanto tal seria desproporcional. Trata-se, antes de mais, de encontrar uma fórmula que sintetize e revolucione o modo como é encarado o desenvolvimento e a preservação ambiental, e que é mais do que uma soma dos dois, é uma redefinição do próprio desenvolvimento. O antagonismo entre meio-ambiente e desenvolvimento não se resolve a favor de nenhum, mas sim através de uma integração na fórmula desenvolvimento sustentável: o próprio desenvolvimento económico muitas das vezes como pressuposto da promoção do ambiente e o ambiente como pressuposto do desenvolvimento económico. O ambiente passa a ser considerado não apenas como limite mas também como fundamento das actividades económicas. Todas as normas ou actividades de cariz económico que possam interferir no ambiente devem ter em consideração a sua protecção não devendo as questões ambientais ser consideradas externas à regulamentação económica ou ao desenvolvimento em geral. É imperativa a integração da variável ecológica no processo de desenvolvimento, maxime em termos económicos. Trata-se, aliás, do enunciado no Princípio 4 da Declaração do Rio, onde se precisa que a variável ecológica não deve, por seu turno, ser considerada isoladamente. Posto isto, o reconhecimento da limitação na capacidade de utilização dos recursos, no quadro da sua renovabilidade, é um pressuposto urgente a ser integrado, em termos metodológicos, na prática o ordenamento do território. No fundo, trata-se de determinar a capacidade de “carga” do meio ambiente.

A opção adoptada pelo legislador já não pode passar por um desenvolvimento económico e social que desconsidere a necessidade de garantir a sua própria sustentabilidade. Em termos económicos a sustentabilidade quer dizer “que é necessário assegurar que os ganhos económicos de hoje não se percam amanhã, por falta de recursos e do ambiente indispensável”. Exige-se um desenvolvimento económico de acordo com as condições ambientais existentes, com a sua disponibilidade e tendo em consideração a sua interacção no desenvolvimento ambiental. O princípio do desenvolvimento sustentável é assim, por natureza, um princípio integracionista mas muito flexível, dado que um dos seus vectores mais importantes é o apoio nas próprias potencialidades de desenvolvimento permitidas em cada sistema ecológico e económico, na sustentabilidade destas potencialidades encaradas não apenas em termos presentes mas também em ermos futuros.

Mas a teleologia do direito do ambiente não é proporcionar, defender, tutelar os recursos naturais para proporcionar meios produtivos à actividade económica. Preocupa-se com isso para criar condições equilibradas à vida humana, o que não exclui a utilização produtiva na actividade económica, mas não a considera como a única das finalidades possíveis de protecção dos recursos naturais”. Por outro lado é evidente que ao nível económico há igualmente preocupações ambientais e sociais, mas “o direito do ambiente pode exigir mais; pode exigir custos maiores, uma actividade mais activa do agente económico-produtivo” exigindo a internalização dos projectos das exterioridades, nomeadamente por via legislativa.

A análise económica do custo-benefício é de difícil concretização no domínio ambiental dada a inviabilidade de se avaliarem, nestes termos, certos recursos naturais. Tal vai ser permitido já não numa lógica exclusivamente económica mas através de avaliação ambiental das actividades propostas.

Voltando novamente à nossa Constituição verificamos que não se trata da defesa da submissão dos desígnios económicos ao valores ambientais, numa perspectiva ecocêntrica, mas antes a constatação que a própria CRP dá uma orientação teleológica relativamente ao modo como devem ser ponderados estes dois direitos fundamentais, quer pelo legislados quer pelo decisor que, se não renuncia ao desenvolvimento, pretende encerrar o caminho a um tipo de desenvolvimento presente nos anos 60 alterando-se as próprias prioridades de actuação. Trata-se da defesa de um desenvolvimento cujo objectivo último não pode ser a exploração exaustiva dos recursos existentes. Desde modo não cumprem a Constituição as actuações legislativas, judiciais ou administrativas que contrariem a preferência explícita da Constituição dos aspectos qualitativos sobre os quantitativos. Atentos os seus objectivos, este princípio tem não só uma dimensão negativa (evitando determinadas acções) mas também uma dimensão positiva (servindo de base e fundamento para determinadas actuações).

Ao direito do ambiente deixa de ser cometida apenas a tarefa de regular as actividades humanas de modo a prevenir e remediar as perturbações que alteram o seu equilíbrio, para ser encarado como promotor e viabilizador do próprio desenvolvimento económico a longo prazo. Uma política de desenvolvimento sustentável não deve impedir o desenvolvimento económico, mas conciliá-lo com a preservação do ambiente. Neste sentido a concordância prática entre o direito ao ambiente e os direitos fundamentais de natureza económica pode levar a uma discriminação positiva. Esta discriminação é justificada precisamente pela finalidade a obter – o desenvolvimento sustentável – pelo que não constituirá uma violação do princípio da igualdade: por exemplo poderá optar-se pela autorização de uma actividade económica, em detrimento de outra, pela sua menor prejudicialidade de acordo com critérios de sustentabilidade. Só em último termo se impedirá o desenvolvimento ou se deixará de proteger o ambiente.

Responsabilidade civil da Administração Pública em matéria do ambiente – análise do regime da responsabilidade por actos de gestão pública

O problema:

A problemática da responsabilidade civil da Administração Pública ou do Estado no âmbito do ambiente é de grande relevância actual, uma vez que a defesa do ambiente se tornou, ao longo dos tempos, uma tarefa inevitável d Estado, daí se considerarem de forma autónoma as questões da responsabilidade ambiental. Os novos âmbitos do Direito do Ambiente levam, por outro lado, à reavaliação obrigatória das soluções já construídas e à criação de outras novas.

Actualmente, a CRP ocupa-se destas questões, tanto de uma forma subjectiva – enquanto direitos fundamentais-, como de uma forma objectiva – enquanto bens jurídicos essenciais que incumbem o Estado de certos deveres. É, para mais, através da primeira perspectiva que se justificam as relações multilaterais que se criam no âmbito do Direito do Ambiente. Pelo contrário, a questão da responsabilidade civil neste domínio é caracterizada por uma fragmentação a dois níveis:

                                

                    - do regime jurídico, já que se trata de forma diferente a responsabilidade civil da Administração e  dos particulares, para além da regulação da responsabilidade administrativa, já de si, não ser uniforme; há então uma multiplicidade de fontes de direito quanto à responsabilidade civil ambiental, já que a regulação está dispersa, por exemplo, pela CRP, DL n-.º 48051, Lei de Bases do Ambiente, CC e, finalmente, Lei da Acção Popular; parece então apropriado tecer-se a crítica, como o faz o Prof. Vasco Pereira da Silva, de que a regulação da matéria é demasiado parcelar e fragmentada, dificultado a tarefa de caracterizar este instituto.

                      - do tribunal competente já que esta questão tanto é da competência da jurisdição comum como da jurisdição administrativa, com consequentes problemas de conflito de jurisdições, agravados, no âmbito do ambiente, por deixar casos  sem solução, impedindo a reparação dos danos.

                Apesar de tudo isto, o Prof. Vasco Pereira da Silva apontou uma sistematização da problemática com três vectores, que o autor retira da forma como o legislador tratou a matéria nos vários diplomas acima indicados:

             

                  - o regime da responsabilidade por actos de gestão

                  - o regime da responsabilidade por actos de gestão provada

                  - o regime especial de responsabilidade comum a actos de gestão pública e privada) sempre que esteja em causa o actor popular.

              

              Ocuparemo-nos, nesta análise, apenas da questão da responsabilidade por actos de gestão pública, já que é este tipo de responsabilidade que parece levantar maiores problemas.

A responsabilidade civil por actos de gestão pública:

Como já aflorámos, o ordenamento jurídico português ocupa-se da matéria da responsabilidade administrativa no âmbito do ambiente, de acordo com uma lógica de dualidade: do tratamento legislativo e da jurisdição competente. Assim sendo, pelos danos causados no desempenho de actividades de gestão privada, a Administração responde segundo o Direito Civil perante os tribunais judiciais e pelos danos causados no desempenho de actividades de gestão pública a Administração responde, segundo o Direito Administrativo perante os tribunais administrativos.

É a já referida distinção entre actos e gestão pública e privada que está na base desta dualidade, sendo que, anteriormente, eram de jurisdição comum todas as formas de actuação que não correspondessem ao exercício de poderes de autoridade. No entanto, essa já não é realidade hoje em dia, devido:

- às transformações produzidas na noção de acto administrativo, que já não é visto como a manifestação da Administração autoritária, mas sim numa lógica de Administração Prestadora e de fins públicos, podendo agora os actos ser finais, intermédios, definitivos ou transitórios.

- à perda de protagonismo do acto administrativo, que deixa de ser “a” forma de actuação da Administração, para passar a ser só mais uma forma de actuação da Administração.

                Perante tudo isto, parece já não fazer sentido distinguir entre actuações administrativas de gestão pública e privada. Com a ideia da Administração Prestadora, mesmo as actuações e carácter técnico deixam de se reconduzir a uma ideia de gestão pública, não se distinguindo mais de actividades desempenhadas no âmbito de entidades privadas.   As actuações de carácter técnico são, como já se referiu as que mais problemas causam neste âmbito. Se para estas a distinção não faz mais sentido, não o fará para quaisquer outros. Por isto mesmo, o Prof. Vasco Pereira da Silva propõe uma unificação de todas as acções de responsabilidade administrativa. Assim, ao invés da solução do art. 212.º n.º 3 da CRP, deveria remeter-se todos os litígios nesta matéria para os tribunais administrativos, de forma a acabar de vez com os conflitos de jurisdições.

               

Análise do direito vigente:

               

           A matéria da responsabilidade administrativa por actuação de gestão pública é regulada pelo DL n.º 48051 de 21 de Novembro de 1963. De acordo com o diploma, este tipo de responsabilidade por assumir três modalidades:

                

                - responsabilidade  por facto ilícito culposo

                - responsabilidade pelo risco

                - responsabilidade por actos ilícitos

               

         A primeira é uma responsabilidade subjectiva baseada na culpa que assenta nos clássicos pressupostos de facto ilícito, culpa do agente, prejuízo e nexo de causalidade.

               

          - facto ilícito: o art. 6.º enuncia uma definição de facto ilícito, de onde se retira que poderão ser factos ilícitos tanto as actuações jurídicas danosas (como, por exemplo, a decisão de construção de uma central nuclear), como as de carácter técnico que lesem o ambiente (por  exemplo, a lesão ambiental provocada pela laboração de uma empresa pública)

O facto ilícito tanto pode ser uma acção como uma omissão, que surgem no âmbito das relações jurídicas multilaterais, podendo constituir fonte autónoma de responsabilidade civil pelos danos causados.

               

            - culpa: este conceito é definido, em matéria de ambiente, como a imputação de um facto a um sujeito administrativo

                

            - prejuízo: a natureza dos bens ambientais gera dificuldades na quantificação do dano (por exemplo, no caso de um incêndio florestal, para além do dano de destruição da floresta, haverão outros como o de destruição da paisagem), daí a necessidade de traçar a fronteira entre os danos admissíveis e os danos inaceitáveis, sendo que, no cenário europeu, a reparação integral tem vindo a ceder ligar à indemnização razoável do prejuízo, conferindo grandes poderes de apreciação ao juiz.

               

             - nexo de causalidade: este pressuposto apresenta várias dificuldades. Por um lado, é de grande dificuldade identificar uma única causa geradora de um dano ambiental, verificando-se uma regra de concurso de causas. Por outro, os factos podem agir isoladamente, ou em conexão ou colisão com outros, dependendo ainda de condições externas, como, por exemplo, as condições meteorológicas do momento. A solução para esta questão parece passar pelo estabelecimento, por via legal, doutrinária, bem como jurisprudencial, de presunções de causalidade, como já o fizeram o legislador francês e alemão. Não havendo, no direito português, qualquer norma a este respeito, a solução só poderá ser, no nosso caso, doutrinária ou jurisprudencial. Esta solução atribui amplos poeres de decisão ao juiz, que verifica a aptidão dos factos para o dano. Parece-nos ser esta uma desvantagem desta solução, já que esses poderes parecem ser demasiado amplos. Como alternativa, aponta-se a consideração da necessidade de uma certa flexibilidade na aplicação das regras de causalidade, recorrendo a regras de probabilidade. De resto, esta é uma solução apontada numa Proposta de Directiva da EU acerca da produção de detritos.

                O art. 8.º do DL consagra a responsabilidade administrativa pelo risco, particularmente adequada para casos de actuações lesivas do ambiente produzido por empresas ou serviços públicos susceptíveis de pôr em risco o ambiente.  Já o art. 9-º deste mesmo decreto consagra a responsabilidade administrativa por actos ilícitos.

                Terminada a análise dos vários pressupostos, resta acrescentar que a responsabilidade ambiental tanto pode dar origem a uma sentença de reconstituição natural da situação anterior, como a uma indemnização por sucedâneo pecuniário. (art. 48.º da Lei da Bases do Ambiente)

                Em conclusão, parece-nos que o regime da responsabilidade administrativa é susceptível de tutelar devidamente os direitos dos particulares em matéria de responsabilidade administrativa ambiental,  conseguindo resolver de forma adequada os problemas que se apresentam,  enquanto se aguarda por um regime que englobe toda a matéria da responsabilidade civil em matéria do ambiente (e que nos parece ser, ainda assim, bastante necessário).

Bibliografia:

VASCO PEREIRA DA SILVA “Verde Cor de Direito”

VASCO PEREIRA DA SILVA “Verdes são Também os Direitos do Homem”

JOÃO PEREIRA REIS “Lei de Bases do Ambiente – Anotada e Comentada”

Suzan Marras Timuroglu, aluna no. 17570 subturma 1

Especialista diz que não existe política pública de educação ambiental em Portugal

Portugal não tem política pública de educação ambiental e o trabalho realizado deve-se a professores “conscientes” e organizações não governamentais “preocupadas”, defendeu hoje o especialista Viriato Soromenho-Marques.
A “Educação para o Desenvolvimento Sustentável” é o tema de um seminário organizado pelo Conselho Nacional de Educação (CNE) que decorre hoje em Lisboa, com a participação de especialistas nas áreas do ensino e do Ambiente e uma mostra de trabalhos desenvolvidos por escolas relacionados com a preservação e o conhecimento da natureza.

Para Viriato Soromenho-Marques, responsável do Programa Gulbenkian Ambiente, “perdeu-se um pouco o ritmo e a dimensão estratégica que a educação ambiental chegou a ter” em Portugal e recordou a extinção do Instituto da Promoção Ambiental, em 2000.

“Há educação ambiental em Portugal porque há professores conscientes, organizações não governamentais preocupadas e porque as disciplinas hoje estão redigidas incluindo a vertente ambiental e as escolas quase naturalmente fazem educação ambiental”, realçou.

“Na verdade, política pública de educação ambiental, penso que não existe”, resumiu Soromenho-Marques.

A presidente do CNE, Ana Maria Bettencourt, explicou que “há muitas experiências, mas também muitas dificuldades, muitos obstáculos que têm a ver com a organização das escolas”.

Em vários projectos a decorrer assiste-se a “uma motivação grande” para a “saída” dos alunos das escolas para aprender na natureza, o que é defendido por grandes pedagogos, mas que “infelizmente não se pratica tanto como seria desejável”, apontou.

Em alguns casos, são desenvolvidas iniciativas “em que se aprende tudo, das Ciências, à Física, História e Geografia”, referiu a presidente do CNE avançando que “muitos países criaram semanas dedicadas a actividades fora da escola, gerindo os currículos de uma forma mais flexível, com menor rigidez na organização dos horários. O importante é que os alunos aprendam”, frisou Ana Maria Bettencourt.

Já o especialista em alterações climáticas Filipe Duarte Santos defendeu que a educação ambiental “deve ser uma prioridade”. Embora seja “um desafio difícil, temos de saber transmitir às várias gerações, nos diversos graus de ensino, em particular no ensino secundário e no ensino superior, que há actualmente a necessidade de pensarmos o nosso modelo de desenvolvimento à escala europeia e mundial e ver que certo tipo de paradigmas de desenvolvimento conduzem à insustentabilidade”, salientou.

“Estamos a dar os primeiros passos, já se fala bastante em desenvolvimento sustentável, mas ainda não há a percepção real das dificuldades que esse objectivo encerra”, defendeu o professor universitário, acrescentando, no entanto, que “há uma preocupação maior nas populações sobre as questões ambientais”.

Fonte: http://ecosfera.publico.pt/noticia.aspx?id=1483319, consultado a 21/3/2011.

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A consciencialização da importância da natureza e do respeito dos seus ciclos próprios, assim como do seu desenvolvimento deverá ser, antes de mais, uma preocupação cultural do Estado pois, caso contrário, proclamações como a do art. 66º CRP não passarão de mera letra morta. Esse é o papel das escolas no campo do Direito do Ambiente, desenvolvendo uma sólida consciência ambiental nas populações mais jovens, populações essas a quem é mais acessível e eficaz incutir os valores ambientais a defender e proteger. Para mais, as grandes escolhas a nível ambiental não são necessariamente as efectuadas pela Administração Pública relativamente a um grande investimento ou a instalação de uma indústria; as grandes escolhas podem ser efectuadas por todos nós, no nosso dia-a-dia. São essas escolhas que podem diminuir a nossa pegada ecológica no planeta , conduzindo às escolhas mais acertadas de modo mais “eco-friendly” para com o meio ambiente.
Assim, e ao que creio, deverá ser uma preocupação de política educativa a inclusão, nos planos curriculares de ensino obrigatório, de métodos de sensibilização para esta realidade contemporânea para as diversas comunidades educativas, sensibilização esta que deverá ser reiterada, de forma a fomentar e formar a consciência ambiental de cada um.

Pedro Barrambana Santos, nº 17501, subturma1